Freizügigkeit der Arbeitnehmer in EU-27 [DE][en][fr] 

In einem Versuch, mit den komplexen Folgen der jüngsten EU-Erweiterung vom Jahr 2004 umzugehen, haben 12 Mitgliedstaaten der EU-15 die Freizügigkeit der Arbeitnehmer durch 'Übergangsregelungen' für Arbeitskräfte aus den neuen Mitgliedstaaten beschränkt.  Nach Ablauf einer zweijährigen Übergangsphase am 1. Mai 2006 sind sich die alten Mitgliedstaaten immer noch darüber uneinig, bis zu welchem Grad die Arbeitsmärkte für mittel- und osteuropäische Arbeitnehmer geöffnet werden sollen.  

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gehört zu den vier Grundfreiheiten, welche durch das Gemeinschaftsrecht garantiert werden (Artikel 39 des EG-Vertrages) und ist somit auch wesentlicher Bestandteil der europäischen Bürgerrechte.  Die Gemeinschaftsregeln zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer gelten auch für die Mitgliedstaaten des Europäischen Wirtschaftsraumes (z.B. Island, Liechtenstein und Norwegen).  Diese relevanten Rechte werden durch ein System zur Koordination der Sozialsysteme und ein System, welches die Anerkennung von Diplomen zusichert, ergänzt.

Die Beitrittsverträge erlauben die Einführung von Übergangsregelungen.  Durch diese so genannte „2+3+2“-Regelung verpflichten sich die EU-Mitgliedstaaten im Mai 2006, Mai 2009 und dann nochmals im Mai 2011 zu entscheiden, ob sie ihren Arbeitsmarkt öffnen wollen oder ob die Übergangsregelungen für Arbeitnehmer aus den acht mittel- und osteuropäischen Staaten (Polen, Litauen, Lettland, Estland, Tschechien, Slowakei, Ungarn und Slowenien) auch weiterhin in Kraft bleiben sollen. Das "2+3+2"-Schema findet auch auf Rumänien und Bulgarien Anwendung, die am 1. Januar 2007 der EU beigetreten sind.

In einem Bericht der Kommission im Februar 2006 heißt es, dass nur wenige Bürger der neuen Mitgliedstaaten tatsächlich in eines der EU-15-Länder auswandern wollten.  Laut diesem Bericht stellen die Arbeitnehmer der neuen Mitgliedstaaten weniger als 1 % der erwerbstätigen Bevölkerung in den alten Mitgliedstaaten.  Ausnahmen hiervon bilden Österreich (1,4 %) und Irland (3,8).

Die Beschränkungen bezüglich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer in den EU-15-Staaten können in drei Kategorien eingeteilt werden: 

• Aufrechterhaltung der Übergangsregelungen für mindestens weitere drei Jahre (z.B. bis 2009): Österreich, Deutschland und Italien
• Schrittweise Aufhebung der Übergangsregelungen innerhalb der nächsten drei Jahre (z.B. bis 2009): Belgien, Dänemark, Frankreich, Luxemburg und die Niederlande
• Arbeitsmärkte bleiben/werden vollständig geöffnet: Finnland, Griechenland, Irland, Portugal, Spanien, Schweden und Großbritannien

Im Hinblick auf die Erweiterung der EU um Bulgarien und Rumänien vom 1. Januar 2007 zögern viele der alten, aber auch der neuen Mitgliedstaaten, ihre Arbeitsmärkte für rumänische und bulgarische Arbeitnehmer zu öffnen. Außer Schweden und Finnland haben alle Staaten der EU-15 den Zugang rumänischer und bulgarischer Arbeitnehmer zu ihren Arbeitsmärkten beschränkt. Italien zieht eine Öffnung in Betracht, sobald eine europäische Einigung über die Bekämpfung der organisierten Kriminalität gefunden werden konnte. Frankreich hat angekündigt, dass Arbeitnehmer aus Bulgarien und Rumänien im Rahmen der branchenweisen Arbeitsmarktöffnung Zugang erhalten könnten. Die 2004 der EU beigetretenen Staaten haben mit Ausnahme Maltas, das den Markt abschottete, und Ungarns, dass einige Bedingungen auferlegte, alle ihre Arbeitsmärkte für Rumänen und Bulgaren geöffnet. 

Österreich

Aufgrund der „pessimistischen“ Arbeitsmarktprognosen wird Wien die Übergangsregelungen auch für weitere drei Jahre aufrechterhalten.  „Wir haben nicht unbedingt eine hohe Arbeitslosigkeit, aber die langfristigen Prognosen sind nicht gut“, sagte Österreichs Arbeitsminister Martin Bartenstein.

Deutschland

Die deutsche Regierung hat am entschieden, die Übergangsphase für Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten um drei weitere Jahre bis 2009 zu verlängern. Am 22. Oktober 2006 hat Deutschland entschieden, den Zugang zum Arbeitsmarkt auch für bulgarische und rumänische Arbeitnehmer zu beschränken. Als einer der Gründe hierfür wird die hohe Arbeitslosigkeit in den an die Tschechische Republik und Polen grenzenden Bundesländern genannt.

Am 25. April 2008 hat die konservativ-sozialdemokratische Regierungsmehrheit bekanntgegeben, dass man die Zugangsbeschränkungen für Arbeitskräfte aus Mittel- und Osteuropa bis 2011 aufrechterhalten wolle. Die Kommission reagierte darauf, indem sie daran erinnerte, dass Deutschland, um die Übergangsregelung nach 2009 aufrechterhalten zu können, ernsthafte Störungen auf seinem Arbeitsmarkt nachweisen müsse, die über Arbeitslosigkeit hinausgingen.

Belgien

Belgien hat angesichts  einer Arbeitslosigkeit von 8 % entschieden, die Beschränkungen in bestimmten Branchen aufrechtzuerhalten.  Premierminister Guy Verhofstadt sagte: „Einige Staaten haben bereits ihre Grenzen geöffnet.  Einige andere werden, wie wir wissen, in den nächsten Tagen und Wochen darüber entscheiden, ob sie ihre Grenzen auch für die nächsten drei Jahre geschlossen halten. Wir tun weder das eine, noch das andere.“

Dänemark

Dänemark wird wahrscheinlich die Beschränkungen nach dem 1. Mai 2006 lockern, dennoch werden einige Übergangsregelungen in Kraft bleiben.  „Ab dem 1. Mai 2009 wird Dänemark wahrscheinlich keine Übergangsregelungen mehr brauchen“, sagte, laut  Euro-reporters, ein Beamter des dänischen Arbeitsministeriums.

Frankreich 

Anfang März 2006 hat Frankreich entschieden, die Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit gegenüber den EU-8-Staaten Schritt für Schritt aufzuheben.  Die teilweise Öffnung des französischen Arbeitsmarktes wird in Bereichen mit personellen Engpässen  (z.B. Sozial- und Gesundheitsfürsorge, Hotels und Catering, Transport und Baugewerbe) beginnen. Im Dezember 2006 entschied Frankreich, rumänische und bulgarische Arbeitnehmer zu den selben Bedingungen in dieses Schema aufzunehmen.  Die meisten Sozialpartner des Landes würden eine sofortige Aufhebung der Beschränkungen bevorzugen, ungeachtet der Arbeitslosigkeit von 9,6 %.  20 % dieser Arbeitslosen gehören zu der Gruppe der 18-25-Jährigen.

Die Niederlande

Als ersten Schritt hat die niederländische Regierung am 17. September 2006 sechzehn Bereiche des Arbeitsmarktes für Arbeitnehmer aus den mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten geöffnet. In einem Brief an das niederländische Parlament teilte der Minister für soziale Angelegenheiten und Beschäftigung H.A.L. van Hoof mit, dass die Niederlande auch in anderen Bereichen nach und nach die Schranken fallen lassen würden. Wie Van Hoof hinzufügte, könne nach einer Liberalisierung aller Bereiche auch das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis wegfallen (siehe EurActiv vom 18. September 2006).

Italien

Die von dem ehemaligen Kommissionspräsidenten Romano Prodi geführte Mitte-Links-Regierung hat im Juli 2006, 2 Monate nach ihrer Vereidigung, entschieden, die Übergangsbestimmungen aufzuheben. Der italienische Ministerrat hat eine Verordnung verabschiedet, die 517.000 Einwanderern eine Aufenthaltsgenehmigung erteilt. Die meisten der betroffenen Einwanderer konnten sich wegen des von der Vorgängerregierung Berlusconi eingeführten Quotensystems nicht um eine Aufenthaltsgenehmigung bemühen.

Großbritannien

Neben Schweden und Irland hatte nur noch Großbritannien den Arbeitnehmern aus den neuen Mitgliedstaaten keine Übergangsbestimmungen auferlegt. In den ersten zweieinhalb Jahren nach der Erweiterung vom 1. Mai 2004 kamen so etwa 450.000 bis 600.000 Einwanderer nach Großbritannien, was die Erwartungen um das Dreißigfache übertroffen hat. Trotz der positiven Auswirkungen, die dieser Zustrom auf die britische Wirtschaft hatte, hat die britische Regierung am 24. Oktober 2006 entschieden, ein ähnliches System nicht auf rumänische und bulgarische Arbeitssuchende anzuwenden (siehe EurActiv vom 25. Oktober 2006). Aus Rumänien und Bulgarien sollen nur einige wenige Fachleute und 20.000 ungelernte Arbeitskräfte für die Lebensmittelverarbeitung und die Landwirtschaft auf dem britischen Arbeitsmarkt zugelassen werden.  

Irland

Mit dem Argument, dass Irland nach der Entscheidung Großbritanniens, Übergangsbestimmungen auf Arbeitnehmer aus Bulgarien und Rumänien anzuwenden, keine andere Wahl hätte, hat auch die irische Regierung am 24. Oktober 2006 ähnliche Maßnahmen, jedoch ohne Ausnahmetatbestände, beschlossen. Irland hat bisher etwa 80.000, zumeist polnische, Arbeitnehmer aufgenommen. Nach Berechnungen des Irish Economic and Social Research Institute benötigt Irland etwa 50.000 zusätzliche Arbeitskräfte pro Jahr, um das momentane Wirtschaftswachstum aufrechtzuerhalten. Die irische Regierung vertritt hingegen die Auffassung, der Zustrom von Arbeitskräften aus den 2004 beigetretenen mittel- und osteuropäischen Staaten sei ausreichend.

Die nächste Erweiterungswelle – die Türkei im Blickfeld

In der Türkei leben 70 Millionen Menschen – fast so viele Einwohner wie in den zehn neuen Mitgliedstaaten zusammen.  Wenn die Türkei nun Mitglied werden sollte, wäre sie nach Deutschland bevölkerungsmäßig das zweitgrößte Land innerhalb der EU.  Die Auswirkungen der letzten Erweiterungsrunden auf den Arbeitsmarkt, zusammen mit den Erfahrungen der derzeitigen Übergangsregelungen, werden mit Sicherheit Einfluss auf die Funktionsweise einer EU mit 28+ Mitgliedern haben.

Die unten angeführten Artikel analysieren mögliche Szenarien für den türkischen Arbeitsmarkt in Zusammenhang mit der Aussicht auf eine EU-Mitgliedschaft:

• Centre for European Policy Studies (CEPS): Growth and immigration scenarios for Turkey and the EU  (Dezember 2004)
• Migration Information Source: Turkey: A Transformation from Emigration to Immigration  (November 2003)
• International Herald Tribune: In enlarged EU, a need for immigration  (Mai 2004)
• CPB niederländisches Büro für wirtschaftspolitische Analyse: Assessing the economic implications of Turkish accession to the EU  (März 2004)
  

Der European Citizens Action Service (ECAS) war eine der ersten Organisationen, welche die von den nationalen Regierungen vorgestellten Übergangsregelungen zusammengetragen hat.  ECAS hat ebenfalls eine Reihe von Empfehlungen sowohl für die europäischen Institutionen als auch die nationalen Regierungen entworfen.

Der ehemalige Kommissar für Wettbewerb, Mario Monti, nun Vorsitzender von ECAS, sagte, dass die Übergangsregelungen so bald wie möglich auslaufen sollten.  Er ist der Ansicht, dass es keinen Zustrom gegeben habe, der die Aufrechterhaltung rechtfertigen würde und dass die unerwartete Verbreitung komplexer nationaler Quoten und die qualitativen Beschränkungen, die Lissabon-Strategie für einen flexiblen Arbeitsmarkt und mobile Arbeitnehmer unterlaufen würde.

Die Internationale Organisation für Migration (IOM) sagte, dass die einwanderungsbedingte Belastung geringer ausgefallen sei als erwartet.  Tatsächlich ist die IOM der Ansicht, dass insbesondere die neuen Mitgliedstaaten Zielländer für Einwanderung werden würden, wenn man „die zunehmende wirtschaftliche Konvergenz, das Wachstum und den verbesserte Lebensstandard“ mit in Betracht zieht.

Beschäftigungskommissar Vladimir Spidla sagte, dass die Freizügigkeit von Arbeitnehmern keine negativen Auswirkungen auf die Arbeitsmärkte der EU-15 gehabt habe. Eigentlich, so Spidla weiter, hätten individuelle Länder und die EU als Ganzes hiervon profitiert.  Für Spidla ist die Freizügigkeit von Arbeitnehmern wichtiger als alle anderen Freiheiten der EU.

Der Stellvertreter des tschechischen Außenministers, Vladimir Müller, sagte, dass die Freizügigkeit von Arbeitnehmern die wichtigste Säule des freien Marktes der EU sei.  Einschränkungen seien daher nicht mit der Lissabon-Strategie vereinbar.  Er sagte weiter, dass die Tschechische Republik daher seit Beginn der Beitrittsverhandlungen für eine vollständige Freizügigkeit plädiert habe.  Dies sei der einzige Weg zu einem wettbewerbsfähigen und innovativen Europa.

Gerd Andres, Staatssekretär im Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit sagte, dass der Februarbericht der Kommission nicht die Auswirkungen der Übergangsphase mit einbeziehe.  Auch die geographische Lage von Deutschland und Österreich sei nicht mit der von Frankreich oder Großbritannien zu vergleichen.