Eine EU-“Blue Card” für hochqualifizierte Einwanderer? [DE][en][fr] 

In der Zukunft wird die EU Prognosen zufolge mit einer Reihe verketteter Herausforderungen konfrontiert sein:

• Ein Ergebnis des demografischen Wandels wird sein, dass bereits im Jahr 2050 auf einen/eine Rentner/in nur noch zwei Arbeitskräfte kommen. Dies stellt die Nachhaltigkeit der Rentensysteme infrage. 
  
• Da die Beschäftigungsquote steigt, wird es schwieriger, der wachsenden Nachfrage in Europa nach hochqualifizierten Arbeitskräften nachzukommen, da das Angebot an Spezialisten, vor allem im Technologiebereich, insgesamt sinkt. 
  
• Die aufstrebenden Volkswirtschaften wie China und Indien bilden mehr Techniker und Ingenieure aus als Europa, was dazu führen könnte, dass letzteres bald nicht mehr seine weltweite Führungsposition im Bereich Innovation behaupten könnte. 
  
• Ländern wie den Vereinigten Staaten, Kanada, Australien, Neuseeland und die Schweiz gelingt es, weltweit den Löwenanteil der Spezialisten anzuziehen – darunter auch viele, die in der EU ausgebildet wurden. Statistiken zufolge, die Kommissar Frattini dem Europäischen Parlament vorgelegte, wandern 85% der nicht ausgebildeten Arbeitskräfte in die EU und fünf Prozent in die USA ein. Dagegen wandern 55% der qualifizierten Arbeitskräfte in die USA und nur fünf Prozent in die EU ein. Laut Statistiken, auf die sich Wissenschaftlerin Heike Pethe bezog, machten von 2000 bis 2003 hochqualifizierte Arbeitskräfte nur drei Prozent der gesamten Einwanderung nach Deutschland aus. 

Zum ersten Mal hat sich die portugiesische Ratspräsidentschaft am 13. und 14. September 2008 in Lissabon während einer hochrangigen Konferenz über legale Einwanderung mit diesen Problemen auseinandergesetzt. Bei dieser Gelegenheit legte die Kommission ihren Entwurf für die so genannte Blue Card vor, die 20 Millionen hochqualifizierte Arbeiter von außerhalb der EU anziehen soll.

Die vorgeschlagene Blue Card der EU soll das Hauptinstrument der EU im weltweiten Wettbewerb um hochqualifizierte auswanderungswillige Arbeiter werden. Die Blue Card soll ein einheitliches Antragsverfahren für Arbeiter von außerhalb der EU schaffen, damit sie in der EU leben und arbeiten können. Gleichzeitig zielt sie darauf ab, gemeinsame Rechte für Arbeiter in allen Mitgliedstaaten zu schaffen.

Die folgende Übersicht vergleicht die vorgeschlagene Blue Card mit ihrem Haupotkonkurrenten, der US-amerikanischen Green Card:

Der Vorschlag der Blue Card bietet EU-Ländern die Möglichkeit, Quoten für hochqualifizierte Arbeitskräfte von außerhalb der EU festzulegen, denen sie Zugang zu ihrem Land gewähren. Deutschland und Österreich zählen zu den Mitgliedern, von denen erwartet wird, dass sie restriktive Quoten einführen werden.

Gleichzeitig mit dem Vorschlag der Blue Card veröffentlichte die Kommission einen weiteren Vorschlag zu einem „einheitliches Antragsverfahren für eine kombinierte Erlaubnis für Drittstaatsangehörige zum Aufenthalt und zur Arbeit im Gebiet eines Mitgliedstaates und über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten“. Es wird angenommen, dass dieser zweite Vorschlag, der die Arbeits- und Lebensbedingungen für Arbeitskräfte aus Drittstaaten betrifft, die gleichen möglichen Auswirkungen auf die Einwanderung von Arbeitskräften mit ausgezeichneten Qualifikationen haben könnte, wie der Vorschlag der Blue Card.

Drittstaaten – vor allem in Afrika, aber auch die östlich an die EU angrenzenden Länder – brachten ihre Sorge zum Ausdruck, dass die Blue Card das bestehende Problem des „Brain Drain“ (Abwanderung hochqualifizierter Arbeitskräfte) weiter verschlimmert. Dies würde bedeuten, dass die jungen Eliten dieser Länder nicht versuchen würden, einen Arbeitsplatz im eigenen Land zu finden und so die lokale Wirtschaft anzukurbeln, sondern höhere Gehälter und eine größere Arbeitsplatzsicherheit in wohlhabenderen Teilen der Welt – darunter Europa – vorziehen würden. In vielen afrikanischen Ländern betrifft dieses Problem nicht nur Wissenschaftler, sondern auch gut qualifizierte Arbeitskräfte im Gesundheitswesen.

Andererseits sind Drittstaaten und vor allem die USA so attraktiv für junge Wissenschaftler geworden, dass Europa selbst einen andauernden Verlust von Hochschulabsolventen an die andere Seite des Atlantiks erfährt. Im Jahr 2007 wanderten 270 000 hochqualifizierte Europäer in die USA, nach Australien, Kanada und Neuseeland aus. Eine Studie der Europäischen Kommission von November 2003 zeigte, dass nur 13% der Europäer mit wissenschaftlichen Berufen, die außerhalb der EU arbeiten, beabsichtigen, wieder nach Hause zu kommen.

Im Hinblick auf die Migration hochqualifizierter Arbeitskräfte sowohl in die EU als auch aus der EU wurde jedoch wiederholt betont, dass jede Entscheidung für die Auswanderung eine persönliche sei und daher auch nur bis zu einem gewissen Ausmaß von einer Regelung beeinflusst werden kann. In jedem Fall können Gesetze nur teilweise zu der Herausforderung beitragen, Europa zu einem attraktiveren Ort für hochqualifizierte Spezialisten zu machen und es als solchen zu fördern. Gesetze werden nicht zum notwendigen Wandel der Einstellungen der EU-Bürger hinsichtlich der Akzeptanz von Immigration beitragen.

Entwicklungs-NGOs und UN-Organisationen haben vorgeschlagen, dass Europa zumindest einen Teil seiner Gewinne, die es aufgrund der Einwanderung hochqualifizierter Arbeitskräfte erzielt, an die Ursprungsländer im Süden zurückgeben sollte. Sie würden auch von zirkulärer Migration profitieren, die vorsieht, dass Spezialisten eine begrenzte Zeit in Europa verbringen, um ihre Kenntnisse auszubauen, die daraufhin in ihren Ursprungsländern eingesetzt werden könnten.

Es wurde in Frage gestellt, ob die Höhe des Einkommens, das ein Drittstaatenangehöriger in der EU erhält, ein ausreichend gültiges Kriterium ist, um über die Gewinne einer Person zu entscheiden. Die Kommission schlägt ein Jahresbruttoeinkommen vor, das dem dreifachen des Mindestgehaltes entspricht (ohne jedoch klare Angaben für jene Länder zu machen, in denen kein Mindestgehalt existiert). Deutschland hingegen fordert einen Arbeitsvertrag im Wert von über 80 000 Euro pro Jahr. Es wurde darüber diskutiert, ob die Entscheidung, wer den Arbeitsmarkt betreten darf, dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen werden sollte. 

Es wird erwartet, dass der Vorschlag der Blue Card von einigen Mitgliedstaaten, darunter hauptsächlich Deutschland und Österreich, nicht problemlos angenommen werden wird. Franz Müntefering, der ehemalige deutsche Arbeitsminister, wies den Vorschlag schroff zurück und bestand darauf, dass die Arbeitsminister einbezogen werden müssten: „Das ist keine Sache, die die Innenminister mal eben zu klären haben.“ Auch sei es nicht Sache des Kommissars, der für Inneres zuständig sei, oder der Kommission. Stattdessen solle es in die Verantwortung der nationalen Parlamente und Regierungen gelegt werden.

Als Kommissionspräsident José Manuel Barroso am 23. Oktober 2007 den Vorschlag zur Blue Card in Straßburg vorlegte, sagte er: „Die Arbeitsmigration nach Europa stärkt unsere Wettbewerbsfähigkeit und damit auch unser Wirtschaftswachstum. Sie trägt außerdem dazu bei, die mit einer alternden Bevölkerung einhergehenden demografischen Probleme zu bewältigen.“ Dies sei insbesondere für hochqualifizierte Arbeitskräfte der Fall. „Mit der EU-Blue-Card geben wir ein eindeutiges Signal: Hochqualifizierte Arbeitskräfte aus der ganzen Welt sind in der Europäischen Union willkommen.“

Dennoch stellte er klar, dass diese Ankündigung nicht bedeute, dass 20 Millionen hochqualifizierten Arbeitern die Tür geöffnet werde. Die Blue Card sei kein „Blankoscheck“. Es ergäbe sich kein Recht auf Zulassung, sondern es handle sich um einen nachfrageorientierter Ansatz und sei ein gemeinsamer europäischer Ablauf. Barroso betonte weiter, dass die Mitgliedstaaten weitgehend flexibel seien würden, den Bedarf ihrer Arbeitsmärkte zu bestimmen und über die Anzahl der hochqualifizierten Arbeiter zu entscheiden, die sie willkommenheißen möchten.  

Der Kommissionspräsident sagte, man wolle nachteilige Auswirkungen auf die Ursprungsländer der hochqualifizierten Arbeiter verhindern. Mit Rücksicht auf die Entwicklungsländer achte man sehr darauf, die negativen Folgen der Abwanderung hochqualifizierter Arbeitskräfte zu vermeiden. Daher unterstütze der Vorschlag ethische Standards zur Einstellung neuer Mitarbeiter, um die aktive Anwerbung von neuen Mitarbeitern in Entwicklungsländern durch Mitgliedstaaten in einigen sensiblen Bereichen zu begrenzen – oder sogar zu stoppen. Er enthalte ebenfalls Maßnahmen, um die so genannte „zirkuläre Migration“ zu erleichtern. Europa sei bereit, in diesem Bereich mit den Entwicklungsländern zusammenzuarbeiten.

Der Kommissar für Justiz und Sicherheit Franco Frattini sagte bei der gleichen Gelegenheit: „Europas Attraktivität für hochqualifizierte Zuwanderer ist ein Maßstab für sein Gewicht auf internationaler Ebene. Wir wollen, dass Europa für Zuwanderer mindestens so attraktiv wird wie die etablierten Zuwanderungsländer Australien, Kanada und die USA. Wir müssen dafür sorgen, dass die hoch qualifizierten Arbeitskräfte ihre Meinung in Bezug auf die europäischen Arbeitsmärkte und ihre uneinheitlichen Zulassungsverfahren ändern. Wenn uns dies nicht gelingt, wird Europa auch weiterhin nur gering und mittelmäßig qualifizierte Arbeitskräfte anziehen. Zur Umkehrung dieses Trends bedarf es einer neuen Sichtweise und neuer Instrumente. Wir wollen auch das Risiko begrenzen, dass hochqualifizierte Kräfte aus Entwicklungsländern abgezogen werden.“

Der Europaabgeordnete Jean-Marie Cavada (ALDE, Frankreich), der Vorsitzende des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, sagte, in Zeiten, in denen die EU mit einer Alterung ihrer bewerbstätigen Bevölkerung und einem Mangel an qualifiziertem Personal in bestimmten Brachen konfrontiert sei, sollten die Bestimmungen für sozioökonomische Rechte und für das Recht der Familienmitglieder, diese qualifizierten Arbeiter zu begleiten, dieser beiden Richtlinien – insbesondere die Sicherheitsklauseln, die sie beinhalteten, um die Abwanderung hochqualifizierter Arbeitskräfte aus Entwicklungsländern einzuschränken – sorgfältig geprüft werden.

Der deutsche Europaabgeordnete Manfred Weber, der Berichterstatter über den Richtlinienentwurf zur Rückkehr illegaler Einwanderer sagte im Namen der Mitte-Rechts-Fraktion EVP-ED, dass Europa nicht ausreichend attraktiv für hochqualifizierte Arbeitskräfte sei. Die Europäische Union brauche diese zumeist jungen Leute, da sie zu Innovationen und somit zur Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen würden. Die Frage sei jedoch, welche Kriterien angewandt würden, um diese hochqualifizierten Arbeiter auszuwählen. Der vorgeschlagene Wert des dreifachen Mindestgehaltes sei zu niedrig.

Weber fügte hinzu, dass die neuen Regelungen keinen zusätzlichen Druck auf die Millionen Arbeitslosen in den EU-Mitgliedstaaten ausüben dürften. Zudem müssten die Mitgliedstaaten befugt seien, selbst über den Umfang der Einwanderung in ihre Länder zu entscheiden.

Der italienische sozialdemokratische Europaabgeordnete Claudio Fava, der Berichterstatter über die Richtlinie zu Sanktionen für Arbeitgeber illegaler Zuwanderer, sagte, die Sozialdemokratische Fraktion begrüße den Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Blue Card für hochqualifizierte Arbeiter sehr. Gleichzeitig sei man jedoch der Ansicht, dass der endgültige Text mutiger sein sollte. Zusätzlich zu den gesetzlichen Möglichkeiten der Einwanderung sollte es eine wahre und effektive Freizügigkeit der Arbeitskräfte auf dem gesamten europäischen Gebiet geben. Diese Freizügigkeit einzuschränken, wäre ein kurzsichtiger Ansatz, der von nationalen Interessen beeinflusst und gegen die Idee eines offenen, wirtschaftlich und wettbewerblich fortgeschrittenen Europas wäre. Es sei zudem dringend nötig, nicht ausgebildeten Arbeitern die Möglichkeit gesetzlicher Einwanderung zu geben. Dies sei eine unerlässliche Maßnahme im Kampf gegen zunehmende Schwarzarbeit und die Ausnutzung, die Einwanderer aufgrund fehlender europäischer Qualifikationen erfahren würden. 

Die britische Europaabgeordnete Jean Lambert, Sprecherin der Fraktion der Grünen/EFA zum Thema Einwanderung, sagte, die vorgeschlagene Blue Card solle die EU im weltweiten „Talentkrieg“ als ein mögliches Ziel attraktiver machen, aber die Kommission laufe Gefahr, dieses Vorhaben zu untergraben. Es sei ein ernster Anlass zur Sorge, dass die Kommission Beschränkungen der Mobilität innerhalb der EU vorschlage, die neben der Blue Card gelten sollten. Mobilität sei eine der grundlegenden Freiheiten in der EU und Beschränkungen für eine bestimmte Gruppe von EU-Bürgern zu verhängen, vermittle den Beigeschmack einer Doppelmoral. Die Verknüpfung der „Blue Card“-Initiative an die Vorlage einer allgemeinen Richtlinie zu Mindestrechten für eingewanderte Arbeiter werde mit Sicherheit begrüßt und reflektiere die Notwendigkeit eines umfassenden Ansatzes für die Migrationspolitik. Die Einwanderungsdebatte auf EU-Ebene beschäftige sich viel zu sehr mit irrationalen Vorgehen gegen illegale Einwanderung. Die Wahrheit sei jedoch, 
dass die Erwägung von legaler Einwanderung für eine einheitliche Herangehensweise an das Problem grundlegend sei.

Der britische konservative Europaabgeordnete  und Sprecher für das Ressort Justiz und Inneres Philip Bradbourn, sagte, der Blue Card-Vorschlag sei „die falsche Antwort auf die falsche Frage“. Womit man sich auseinandersetzen sollte, sei die Welle an illegalen Einwanderern in die EU, bevor man das Problem des Mangels an qualifizierten Arbeitskräften angehe.

Bradbourn fügte hinzu, der Vorschlag, wie er derzeit formuliert sei, werde die Büchse der Pandora öffnen – für diejenigen, die ohne die notwendigen Kontrollen in die EU immigrieren wollten, und würde sicherstellen, dass diejenigen, die illegale Einwanderer beschäftigten, ausfindig gemacht würden, und diejenigen, die illegalen einwanderten, erfasst und in ihre Heimatländer zurückgeschickt würden. Der Vorschlag werde mehr Menschen dazu anregen, aus allen Ecken der Welt risikoreiche Reisen auf sich zu nehmen – in der Hoffnung, sie würden eine Arbeitserlaubnis erhalten, die, wenn sie einmal ausgestellt sei, es ihnen ermöglichen würde, sich in ganz Europa zu bewegen.

John Monks, Generalsekretär des Europäischen Gewerkschaftsbundes (EGB), sagte, Immigration sei keine einfache Lösung, um Arbeitskräftemängel und demografischen Wandel bewältigen. Die Sozialpartner müssten daran beteiligt sein, die wahren Bedürfnisse des Arbeitsmarktes zu analysieren und in die Weiterbildung arbeitloser Arbeiter zu investieren. Dies schließe auch diejenigen mit Migrationshintergrund oder ethnische Minderheiten ein. Man werde auch Arbeitsplätze in Sektoren, wo es einen Mangel gäbe, für lokale Arbeitslose attraktiver gestalten müssen, beispielsweise durch höhere Löhne oder bessere Arbeitsbedingungen.

Hans-Werner Müller, Generalsekretär der Organisation kleiner und mittlere Unternehmen, UEAPME, sagte, die Europäische Kommission habe richtig entschieden, sich mit legaler Einwanderung auseinanderzusetzen, indem man sich auf bestimmte Arbeitnehmerkategorien konzentriere. Ein sektorspezifischer Ansatz, den UEAPME befürworte und mehrfach gefordert habe, sei entscheidend, um sicherzustellen, dass Europa in den kommenden Jahren besser von legaler Einwanderung profitieren könne.

Müller betonte jedoch die Notwendigkeit, gleichzeitig und mit dem gleichen Engagement die hohen Arbeitslosenquoten in den meisten EU-Ländern in den Griff zu bekommen. Er sagte, die verbesserte Integration der Arbeitslosen, die eine ungenutzte Ressource seien, in den Arbeitsmarkt, solle weit oben auf der Prioritätenliste rangieren.