Flexicurity: Europas Lösung für den Arbeitsmarkt? [DE][en][fr] 

Die europäischen Arbeitmärkte werden im Allgemeinen als zu unflexibel empfunden. Eine flexiblere Gestaltung des Arbeitsrechts und die gleichzeitige Sicherstellung eines angemessenen Sozialschutzes ist die Hauptaufgabe, mit der sich die EU-Strategie für wirtschaftliche, soziale und ökologische Reformen (die Lissabon-Agenda) beschäftigt.

In einem Bericht für die Europäische Kommission ordnete der Wirtschaftswissenschaftler André Sapir vom Think Tank Bruegel die europäischen Sozialmodelle in vier Gruppen ein:

• Das mediterrane Modell (Italien, Spanien, Griechenland): Die sozialen Ausgaben konzentrieren sich auf Altersrenten; der Fokus liegt auf dem Beschäftigungsschutz und Frührentensystem – beides ist ineffizient in Hinblick auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Bekämpfung von Armut.
• Das kontinentale Modell (Frankreich, Deutschland, Luxemburg):  Das Model basiert auf Versicherungen, Arbeitslosenunterstützung und Altersrenten und es besteht ein hoher Grad an Beschäftigungsschutz – gut im Kampf gegen Armut, aber schlecht bei der Schaffung von Arbeitsplätzen.
• Das angelsächsische Modell (Irland, das Vereinigte Königreich und Portugal): Das Modell ist geprägt durch viele Arbeitsplätze mit Niedriglohn, Bezahlung in Verbindung mit regulärer Beschäftigung, Anreizmaßnahmen. Es besteht ein geringer Grad an Beschäftigungssicherheit – relativ effizient bei der Schaffung von Arbeitsplätzen, aber schlecht bei der Vorsorge gegen Armut.
• Das nordische Modell (Dänemark, Finnland und Schweden sowie die Niederlande und Österreich): Das Modell ist geprägt durch hohe Ausgaben für soziale Sicherheit und hohe Steuern, geringen Arbeitsschutz aber hohe Beschäftigungssicherheit – erfolgreich sowohl bei der Schaffung von Arbeitsplätzen als auch bei der Vorsorge gegen Armut.

Beschäftigungszahlen und Wahrscheinlichkeit für einen Ausstieg aus der Armut in europäischen Sozialsystemen: 

FRA=Frankreich; GER=Deutschland; DEN=Dänemark; EU=EU-Durchschnitt; Cont=Durchschnitt der kontinentalen Systeme (BE, DE, FR, LU); Nord=Durchschnitt der nordischen Systeme (AU, DK, FI, NL, SV); Med=Durchschnitt der mediterranen Systeme (HE, IT, ES); Anglo=Durchschnitt der angelsächsischen Systeme (IR, PT, UK)

Quelle: André Sapir / BRUEGEL; bearbeitet von EurActiv

Das Geheimnis des Erfolgs des nordischen Modells wird mit dem „Flexicurity“-Ansatz begründet, der in Dänemark in den frühen 1990er Jahren und – mit einigen Änderungen – in anderen nordischen Staaten, den Niederlanden und Österreich umgesetzt wurde. Der Ansatz basiert auf dem Sozialen Dialog zwischen den Arbeitgeberorganisationen und den Gewerkschaften und wurde ursprünglich von sozialdemokratischen Politikern wie Poul Nyrup Rasmussen beworben, der von 1992 bis 2001 dänischer Premierminister war. 

Das Konzept basiert auf der Annahme, dass Flexibilität und Sicherheit sich nicht widersprechen, sondern sich ergänzen und sogar gegenseitig unterstützen. Es verbindet ein geringes Niveau an Schutz für Arbeitnehmer vor Entlassungen mit einer hohen Unterstützung bei Erwerbslosigkeit und einer Beschäftigungspolitik, die auf der Verpflichtung und dem Recht von Erwerbslosen basiert, an Fortbildungsmaßnahmen teilzunehmen. Das Konzept der Arbeitsplatzsicherheit wird durch Beschäftigungssicherheit ersetzt.

Ein Großteil der Diskussion seit der Veröffentlichung des Sapir-Berichts hat sich auf die Eigenschaften der erfolgreicheren Volkswirtschaften, vor allem der nordeuropäischen Länder, konzentriert, die auf diejenigen, die zurückliegen, angewendet werden könnten. Insbesondere das deutsche und das französische System, die einst die Motoren der EU-Wirtschaft darstellten, mussten sich einer strengen Überprüfung unterziehen.

In der Präsentation von Sapir sind Frankreich und Deutschland Teil des „kontinentalen“ Sektors. Die Sozialsysteme beider Länder sind von einem relativ hohen Grad des Beschäftigungsschutzes gekennzeichnet: Unternehmen weisen darauf hin, dass dieser Umstand es ihnen erschwert, Menschen einzustellen, weil sie sie nur schwer wieder entlassen könnten.

Durchschnittliche Arbeitszeit in Jahren bei demselben Arbeitgeber

Quelle: http://www.socsci.auc.dk/carma/carma-1.pdf  

Ursprüngliche Flexicurity-Konzepte in den nordeuropäischen Staaten entwickelten sich aus den Arbeitsbeziehungen und der Akzeptanz von Besteuerung und Gewerkschaften. Dies sind Themen, die ihre Wurzeln in den ersten Jahre des 20. Jahrhunderts haben. Es wird daher geschlussfolgert, dass sie nicht einfach auf andere Ländern übertragen werden können. 

Als die Kommission ihre Mitteilung „Gemeinsame Grundsätze für den Flexicurity- Ansatz herausarbeiten: Mehr und bessere Arbeitsplätze durch Flexibilität und Sicherheit “ entwarf (veröffentlicht am 27. Juni 2007), war sie sich dieses Problems bewusst. Sie beschränkte sich daher auf die Definition einiger Komponenten erfolgreicher Flexicurity-Politiken, die in die Beschäftigungspolitik eines jeden Landes einbezogen werden können, ohne die dem Konzept zugrunde liegenden Prinzipien zu ändern. Dazu gehören:

• flexible und verlässliche vertragliche Vereinbarungen;
• umfassendes und lebenslanges Lernen;
• effektive und aktive Beschäftigungspolitiken, und;
• moderne Systeme der sozialen Sicherung.
  

Das Kommissionspapier setzte sich anschließend mit der schwierigen Aufgabe auseinander, Vorschläge zum weiteren Vorgehen bei Arbeitsmarktreformen zu unterbreiten. Um keine spezifischen Empfehlungen an Mitgliedstaaten zu richten, wird eine Typologie von vier unterschiedlichen Herausforderungen definiert, mit denen die verschiedenen Staaten konfrontiert sein könnten. Den Regierungen wird es überlassen, zu überprüfen, welche Empfehlung auf sie zutrifft.

Für jede der Situationen schlagen die Autoren einen ‚Pfad’ aus den jeweiligen Engpässen der Beschäftigungspolitik vor, der alle vier Elemente des Flexicurity-Ansatzes einbezieht. Die Typologie umfasst die folgenden Situationen:

• Größte Herausforderung: Vertragliche Segmentierung. Der Arbeitsmarkt ist aufgeteilt in „Insider“ und „Outsider“ bzw. in Arbeitnehmer mit unbefristeten Verträgen und solche mit kurzfristigen Verträgen und geringem Sozialschutz. Die Länder zeichnen sich in der Regel durch eine hohe Zahl von Frühverrentungen aus. Beispiele sind Spanien, Italien, Frankreich und Portugal. Vorschlag: Auf eine gleichmäßigere Verteilung von Flexicurity und Sicherheit abzielen, um ‚Zugangspunkte’ für Neueinsteiger in die Beschäftigung zu schaffen und eine Verbesserung ihrer vertraglichen Vereinbarungen zu fördern.
• Größte Herausforderung: Flexicurity innerhalb der Unternehmen entwickeln und eine Übergangssicherheit schaffen. Ein hoher Prozentsatz großer Unternehmen führt zu einer geringen Arbeitsplatzmobilität innerhalb der Belegschaft. Dies ist der Fall in Deutschland, Belgien, Luxemburg und Frankreich. Vorschlag: In Vermittlungsfähigkeit und lebenslanges Lernen investieren, um die Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer an den technologischen Wandel zu erhöhen; einen besseren und sichereren Wechsel zwischen Unternehmen möglichen.
• Größte Herausforderung: Mangelnde Fähigkeiten und Möglichkeiten der arbeitenden Bevölkerung. In Ländern mit einer hohen Beschäftigungsrate, wie dem Vereinigten Königreich, den Niederlanden und sogar Dänemark, die „Wiege“ des Flexicurity-Ansatzes, haben gering ausgebildete Bevölkerungsteile wenig Möglichkeiten, eine bessere als die derzeitige Beschäftigung zu finden. Vorschlag: Möglichkeiten schaffen und die Fähigkeiten von Arbeitnehmern mit niedrigem Ausbildungsstatus verbessern, um ihnen den sozialen Aufstieg zu ermöglichen.
• Größte Herausforderung: Möglichkeiten für Empfänger von Sozialleistungen und Schwarzarbeiter. Diese Situation wird in der Regel in den Mitgliedstaaten vorgefunden, die der EU 2003 beitraten. Diese Staaten haben eine tiefgreifende Umstrukturierung erfahren, die zu einem hohen Prozentsatz der potentiellen Arbeitskräfte führte, die langfristig auf Sozialleistungen angewiesen sind. Vorschlag: Einführung oder Verstärkung aktiver Beschäftigungspolitiken und Maßnahmen für lebenslanges Lernen, um Leistungsempfängern den Übergang von Schwarzarbeit zu offizieller Beschäftigung zu erleichtern.
  

In einem Interview mit EurActiv Tschechien  zeigte sich Vladimir Špidla, der Kommissar für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten, überzeugt, dass das Konzept bedeutend dazu beitragen werde, die Bedürfnisse einer sich verändernden Gesellschaft zu befriedigen: „Was wir den Menschen als erstes gewähren müssen, ist nicht die Sicherheit eines Arbeitsplatzes allein, sondern die Sicherheit einer Karriere und besonders Unterstützung in einer Phase der Veränderung. Dieser Ansatz ist daher sehr komplex und er verlangt eine gewisse Struktur des Bildungssystems sowie eine gewisse Struktur des innerbetrieblichen Ausbildungssystems, flexible aber gleichzeitig solide Arbeitsgesetze sowie die Modernisierung der Sozialversicherungssysteme, um diese effektiver zu machen.“

Bei der Woche der Beschäftigung 2007 sagte Kommissar Vladimir Špidla, dass die Kommission die Debatte über Flexicurity mit ihrer Initiative zur Förderung der Arbeitnehmermobilität und zum einfacheren Arbeitsplatzwechsel gefördert habe. Selbstverständlich gebe es keine einfachen Antworten auf all die aufkommenden Fragen. Das Ziel sei jedoch, das Humankapital ins Zentrum der Bemühungen zu stellen. Dies sei genau der Punkt, um den es bei der Debatte um Flexicurity gehe.

Ernest-Antoine Seillière, Präsident von BusinessEurope, sagte im März 2007, es gebe kein einheitliches Modell für „Flexicurity“, das man überall in Europa einführen könne. Entscheidungen zu konkreten Maßnahmen könnten nur in den Mitgliedstaaten selbst getroffen werden. Die EU könne aber eine wichtige Rolle dahingehend spielen, dass sie allgemeine Regelungen und Vorgaben festlege, um Diskussionen und politische Entwicklungen auf nationaler Ebene zu unterstützen, so Seillière.

Der Generalsekretär von BusinessEurope Philippe de Buck fügte in einer Rede in Kopenhagen am 31. Januar 2007 hinzu, dass es natürlich kein einheitliches Modell für Flexicurity gebe. Es sei wahr, dass Flexicurity seine Wurzeln in Dänemark habe und dass der Ansatz einen Erfolg für den dänischen Arbeitsmarkt darstelle. Bei der Umsetzung von Flexicurity in der EU gehe es jedoch nicht darum, das dänische Modell selbst zu exportieren, sondern dessen Prinzipien und das Konzept. Danach müsste jeder Mitgliedstaat seine eigene, spezielle Flexicurity-Politik entwickeln, die an seine sozioökonomische Situation und den institutionellen Rahmen angepasst sei. Außerdem müsse der Flexicurity-Ansatz wirklich in die Lissabon-Strategie eingebettet werden und als dessen integraler Teil verstanden werden. Wenn er nicht von den notwendigen Reformen begleitet werde (das heißt die Umsetzung solider Haushaltspolitiken und gesteigerte Investitionen in Forschung und Entwicklung sowie vermehrte Innovationen), werde der Flexicurity-Ansatz allein das europäische Sozialmodell nicht retten können und die Ziele, mehr und bessere Arbeitsplätze sowie eine höhere Produktivität zu schaffen, verfehlen.

Andrea Benassi, Generalsekretär der Europäischen Union des Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe (UEAPME), erklärte am 1. Februar 2008, dass ein funktionierender und reaktiver Arbeitsmarkt eine wichtige Voraussetzung sei, um die Ziele von Lissabon zu erreichen und die Wettbewerbsfähigkeit Europas zu verbessern. Unglücklicherweise sei die gegenwärtige Situation in dieser Hinsicht weit vom Ideal entfernt. Übermäßig strenge Arbeitsrechte, ein Mangel an flexiblen Arbeitsbedingungen, das Missverhältnis zwischen verfügbaren und benötigten Fähigkeiten, Sozialschutz und -systeme, die falsch konzipiert seien und Menschen in die Schwarzarbeit trieben, setzten das wirtschaftliche Potential der KMUs unter Druck.

Unglücklicherweise hätten zu wenig nationale Reformprogramme einen systematischen Flexicurity-Ansatz angenommen, schrieb der CEEP, der Europäische Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft, in einem Brief an den Frühjahrsgipfel 2007 . Man hoffe, dass sowohl der Europäische Sozialdialog als auch die Untersuchung der Entwicklung von Flexicurity einen positiven Einfluss auf die nationalen Reformprogramme des kommenden Jahres zeigen würden, fügte CEEP hinzu. Der wichtigste Effekt bestehe hoffentlich darin, sich stärker auf die Verbesserung der Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern, Unternehmen und Dienstleistungen als politische Priorität zu konzentrieren.

Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) setzte sich dafür ein, dass soziale Sicherheit als Aspekt von Flexicurity im Ansatz der Kommission stärker gewichtet wurde. Am 21. Januar 2008 erklärte der EGB, die europäische Gewerkschaftsbewegung begrüße die Tatsache, dass die EU einen ausgewogeneren Ansatz zum Flexicurity-Prinzip angenommen habe. Die Kommission habe erkannt, dass man Arbeitnehmern mit befristeten Verträgen mehr Sicherheit bieten müsse. Auf der anderen Seite werde in Hinsicht auf den sozialen Schutz übermäßig betont, dass der negative Anreiz von Sozialleistungssysteme auf die Erwerbstätigkeit vermieden werden müsse. Dies gehe einher mit der mangelnden Bereitschaft, Lehren aus den Erfahrungen vieler der erfolgreichsten EU-Mitgliedstaaten zu ziehen, wonach umfassendere Sozialleistungen ein entscheidender Aspekt seien, um den Strukturwandel zu bewältigen und anpassungsfähigere Arbeitskräfte zu entwickeln.

In einem Offenen Brief an die Sozialdemokraten im Europäischen Parlament hat die linksgerichtete Fraktion der KVEL/NGL von einer „erhöhten Flexibilisierung und Ausbeutung“ der Arbeiter in Europa gesprochen. Trotz „der bislang erreichten Verbesserungen der Stellungnahme des EP-Beschäftigungsausschusses“ zu Flexicurity, betont der Offene Brief, dass das Parlament „die Qualität der Erwerbsarbeit, verbesserte soziale Sicherheit und soziale Eingliederung und bessere Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben stärker in den Mittelpunkt rücken“ müsse.

Die Sozialplattform, die soziale NGOs aus ganz Europa vereint, betonte die Bedeutung des Einschlusses und eines hohen Grades an sozialer Sicherheit für den Flexicurity-Ansatz . Zusätzlich zur Globalisierung, dem technologischen Wandel und der Demografie müsse folgenden Entwicklungen mehr Aufmerksamkeit entgegengebracht werden, um die Umsetzung der europäischen Flexicurity-Prinzipien zu ergänzen: wachsende Ungleichheiten, Diskriminierung, Migration, Aspekte des Gesundheitswesens, eine verstärkte Rolle des dritten Sektors, Diversität von Familien und eine neue Rolle für Frauen und Männer. Ein verpflichtendes und adäquates Rentensystem in der ersten Säule sei nach wie vor der effizienteste Weg, um Flexicurity in Hinblick auf häufige Arbeitsplatzwechsel, Karriereunterbrechungen und Wahrnehmung von Angeboten des lebenslangen Lernens und gleichzeitig ein angemessenes Einkommen im späteren Leben sicherzustellen.

Die Europäische Dachverband der Zeitarbeitbranche (Eurociett) begrüßte die Mitteilung der Kommission, da sie den bedeutenden und positiven Beitrag der Zeitarbeitsagenturen bei der Umsetzung von Flexicurity-Politiken anerkenne. Der Verband begrüßte ebenfalls die aufkommende Debatte auf europäischer und nationaler Ebene über die Wege, über die Flexicurity-Ansätze in Europa umgesetzt werden könnten. Eurociett fügte hinzu, dass die EU-Mitgliedstaaten ausdrücklich das Flexicurity-Konzept für Arbeitsmarktreformen nutzen sowie den positiven Beitrag privater Beschäftigungsagenturen für Flexicurity-Politiken anerkennen sollten.