Quel avenir pour le traité de l’UE ? [FR][en][de] 

Le  traité de Lisbonne   a officiellement été signé par les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE lors d’un sommet organisé dans la capitale portugaise le 13 décembre 2007 ( EurActiv 14/12/07 ). Il introduit les changements fondamentaux suivants (lire notre  LinksDossier ) : 

Représentation extérieure de l’UE :

• un « président » permanent qui dirige les sommets de l’UE pour un mandat renouvelable de deux ans et demi ;
• un responsable de la politique extérieure (Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune), qui assumera également la vice-présidence de la Commission et sera chargé des relations extérieures ;
• un corps diplomatique européen, le service européen d’action extérieure (SEAE).

Processus de prise de décision de l’UE :

• le vote à la majorité qualifiée (VMQ) au Conseil européen des ministres nécessite une double majorité (55 % des Etats membres et 65 % de la population de l’UE) et est étendu à d’autres domaines politiques ;
• le « troisième pilier » de l’UE relatif à la coopération judiciaire est supprimé et réglementé par une procédure normale de prise de décision ;
• une meilleure délimitation des compétences conférées à l’Union par les Etats membres ;
• le renforcement du droit d’intervention des Parlement nationaux ;
• une « coopération renforcée » plus simple entre un minimum de neuf Etats membres ;
• la réduction du nombre de commissaires (à 15 membres d’ici 2014) et d’eurodéputés (750 membres maximum).

Citoyenneté et droits fondamentaux :

• la Charte des droits fondamentaux devient juridiquement contraignante ;
• développement de la citoyenneté européenne.
  

Au-delà de la question de l’après-Lisbonne, la plus importante incidence du « non » irlandais a été de démontré une fois de plus le grave manque de légitimité de l’UE chez ses citoyens. 

Etant donné le manque de popularité de la classe politique dans la plupart, sinon l’ensemble des Etats membres, il est important que les dirigeants nationaux comprennent le message de leurs concitoyens. A la veille des élections européennes de juin 2009, cette situation est inopportune.

Poursuivre la ratification ?

Pour entrer en vigueur, le traité doit être ratifié par les 27 Etats membres. Cependant, le rejet irlandais du traité par une majorité de 53% a jeté le doute sur l’organisation institutionnelle de l’UE. 

Lors d’un sommet en juin, les dirigeants européens ont fait comprendre qu’il n’y aurait pas de nouveau traité tout en laissant du temps à l’Irlande pour réfléchir à d’éventuelles solutions qui seront présentées au cours de la prochaine réunion d’octobre 2008 ( EurActiv 20/06/08 ).

Le processus de ratification se poursuit néanmoins dans le reste des pays de l’UE, bien que quelques obstacles subsistent, tout particulièrement en République tchèque ( EurActiv 30/06/08 ).

Un référendum isolé 

L’Irlande est le seul pays européen tenu de ratifier le traité de Lisbonne par un référendum national. Dans tous les autres Etats membres de l’UE, ce sont les parlements nationaux qui sont chargés du processus de ratification. 

En effet, une décision de 1987 de la Cour suprême (affaire Crotty) stipule que tout changement important apporté aux traités de l’Union européenne exige d’ajouter un amendement à la constitution irlandaise (toujours effectué par la voie d’un référendum) avant d’être ratifié par l’Etat. 

Les avis juridique sont divisés sur l’interprétation des décisions de l’affaire Crotty susmentionnée : cette décision oblige-t-elle le gouvernement irlandais à s’en remettre systématiquement à ses citoyens en cas de nouveau développement significatif dans les bases juridiques de l’UE ? Toutefois, en raison de ce précédent judiciaire, l’Irlande a tenu un référendum sur chaque nouveau traité européen.

La question du « referendum isolé » a également provoqué une polémique politique dans l’UE. Certains affirment que le fait qu’un seul petit pays bloque les réformes est injuste et non démocratique vis-à-vis du reste de l’Europe.

D’autres ont applaudi l’électorat irlandais. Ils estiment que le résultat du référendum est simplement la suite logique des « non » français et néerlandais en 2005. Cette continuité, selon eux, souligne la perte de légitimité de l’UE aux yeux des citoyens européens. En effet, tout le continent se demande pourquoi l’UE s’efforce de vouloir chercher d’autres explications au « non ».

Quelles sont donc les raisons du « non » irlandais ?

Les sondages indiquent que de nombreux irlandais ont voté « non » principalement parce qu’ils avaient l’impression que le texte du traité était incompréhensible – un sentiment renforcé par les déclarations du Premier ministre Brian Cowen et du commissaire européen Charlie McCreevy, qui ont admis n’avoir jamais lu le texte intégralement.

Les défenseurs du « non » ont mené une campagne efficace basée sur les arguments suivants : 

• le traité compromettrait la neutralité du pays ;
• l’avortement devrait être autorisé ;
• l’UE pourrait interférer avec les taux d’imposition irlandais ; 
• la souveraineté irlandaise serait menacée.

Cependant, les statistiques ont également constitué une importante source de préoccupation commune aux partisans du « non », tout comme la rumeur selon laquelle le traité pourrait être renégocié pour garantir de meilleurs avantages pour l’Irlande (EurActiv 04/06/08). 

Enfin, le vote a été considéré comme un violent rejet à l’égard des classes politiques, alors que la campagne en faveur du « oui » a été ouvertement critiquée pour ne pas avoir su défendre l’importance de l’Union et du traité.

Les partisans du « oui » ne comprennent pas le rejet du traité au vu des avantages économiques que l’Irlande a tirés de son adhésion à l’UE. Lorsque l’Irlande a rejoint l’UE en 1973, elle était le pays le plus pauvre de ce qui était alors l’Europe des neuf, elle est maintenant le deuxième pays le plus riche de l’UE en terme de PIB.

Et maintenant ?

Il revient désormais à la prochaine présidence française de trouver une solution pour sortir de l’impasse. L’ironie du sort est que c’était la France qui avait projeté l’UE dans un état de chaos similaire lorsque ses propres citoyens avaient rejeté la défunte constitution en 2005. 

En s’adressant au Parlement européen le 10 juillet, le président français Nicolas Sarkozy a déclaré qu’il engagera le dialogue avec le gouvernement irlandais et essaiera de trouver des solutions. La présidence française aura pour tâche de proposer une méthode, a-t-il affirmé, en ajoutant qu’il espère trouver une solution en accord avec le gouvernement irlandais en octobre ou décembre.

Les scénarios potentiels :

Le Conseil européen a décidé de poursuivre le processus de ratification dans les Etats membres restants. Parallèlement, l’organisation d’un nouveau référendum pourrait avoir lieu, comme ceci s’est produit suite au premier rejet du traité de Nice par l’Irlande en 2001.

En outre, des solutions plus originales pourraient émerger, comme introduire de nouveaux opt-outs pour continuer de satisfaire les électeurs irlandais ou modifier les principales dispositions du traité, comme le nombre de commissaires.

Les électeurs irlandais craignaient de perdre leur commissaire si, au titre du traité de Lisbonne, l’exécutif européen devait être réduit. L’une des solutions éventuelles seraient de maintenir le principe d’un commissaire par pays.

Le gouvernement irlandais doit présenter des propositions pour sortir de l’impasse actuelle lors du Conseil européen du 15 octobre.

Les principales solutions proposées sont les suivantes :

1. Réorganiser un vote en Irlande en ajoutant une déclaration au traité et en l’expliquant clairement aux citoyens, ce que les responsables politiques irlandais n’ont pas réussi à accomplir. Si l’Irlande refuse, elle se retrouverait dans une position politique impossible avec des conséquences au niveau économique, particulièrement si le traité est ratifié par les 26 autres Etats membres. Organiser un autre référendum essentiellement sur les mêmes questions laissera l’Union dans la même impasse juridique en cas de second rejet irlandais. Un second référendum pourrait néanmoins avoir de meilleures chances de succès si le texte est ratifié par les 26 Etats membres et si la campagne en faveur du « oui » est plus convaincante. 

2. Ignorer le traité de Lisbonne et continuer avec le traité de Nice

Dans la mesure où le traité de Lisbonne doit être approuvé à l’unanimité par les 27 Etats membres pour entrer en vigueur, certains estiment qu’il faudrait donc l’abandonner. L’UE devrait alors continuer de fonctionner suivant le cadre institutionnel du traité de Nice.
Cette option est cependant rejetée par les principaux dirigeants européens qui estime pour la plupart que cela reviendrait concrètement à tirer un trait sur près de dix ans de longues et pénibles négociations européennes basées sur le consensus.
Il est possible de procéder à certains changements sans le traité. D’autres dispositions essentielles pourraient être introduites quand l’occasion se présente, notamment le traité d’adhésion de la Croatie.

3. Une nouvelle Union plus approfondie

Dans ce scénario, un traité instaurerait une nouvelle Union de 26 Etats membres qui fonctionnerait parallèlement à l’Union actuelle. Il est difficile de se représenter comment cette Union fonctionnerait d’un point de vue juridique et politique, d’autant plus que la République tchèque et la Pologne sont opposées à l’idée d’isoler même un seul pays. 

4. Une Europe à plusieurs vitesses basée sur une intégration différenciée

Des groupes d’Etats collaboreraient dans différents domaines politiques dans le cadre du le mécanisme existant de la « coopération renforcée ». La flexibilité de l’intégration regroupe différents modèles allant d’une Europe « à la carte », qui permettrait aux Etats membres de sélectionner les lois et les politiques qui leur correspondent, jusqu’à la mise en place d’un « noyau dur européen ». Si cette option est envisageable, elle reste néanmoins confuse en raison de l’absence d’un véritable « noyau dur » : l’Irlande est en effet membre de la zone euro. 
Il est en outre difficile d’imaginer cette possibilité après que le président français Nicolas Sarkozy s’est fermement opposé à la poursuite de l’élargissement. Selon lui, l’Europe ne peut pas continuer à fonctionner en permettant à des pays de s’engager, selon leur bon vouloir, dans de nouvelles formes de coopération plus avancées. En présentant les priorités de la présidence française devant le Parlement européen le 10 juillet, M. Sarkozy a déclaré que l’Europe a payé cher le fait de se retrouver divisée par un mur de la honte. C’est pourquoi il a appelé à réfléchir à deux fois avant d’aller de l’avant en laissant des pays à la traîne. 

5. Un nouveau traité

Un nouveau traité pourrait être adopté, même si en vérité, cette option semble très difficilement envisageable. Les réformes proposées par le traité de Lisbonne (voir plus haut), sont le résultat de près d’une décennie de consensus européen lent et difficile. Il est dès lors improbable que les dirigeants européens recommencent tout à zéro. 

Vers une UE plus faible 

Si l’UE ne trouve pas rapidement un moyen de sortir de la crise, elle pourrait être affaiblie au niveau international, en particulier dans ses relations avec des puissances comme la Chine et la Russie. En effet, l’un des objectifs clés du nouveau traité était d’apporter plus de crédibilité à l’UE en faisant d’elle un poids lourd politique sur la scène internationale, notamment par la mise en place d’un poste de président permanent du Conseil européen et un service pour l’action extérieure, ainsi que de renforcer le rôle du Haut représentant de l’UE  pour la politique étrangère et de sécurité commune.

Tout espoir de réels progrès dans la concrétisation d’une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et d’une politique européenne de sécurité et de défense sera donc anéanti. 

Cependant, l’UE a fonctionné efficacement avec le traité de Nice malgré l’élargissement à 27 membres.

Pour le président du Parlement européen, Hans-Gert Pöttering, les résultats du référendum irlandais mettent l’UE face à l’un des défis les plus difficiles de son histoire. Il a demandé au sommet de l’UE réuni les 19 et 20 juin de prendre les mesures appropriées pour faire du traité modificatif une réalité. Le processus de ratification doit se poursuivre sans hésitation, a-t-il déclaré. Dans un communiqué, il a appelé le gouvernement irlandais à soumettre des propositions sur la façon de surmonter ensemble cette phase difficile de la politique européenne, en ajoutant que l’objectif était que le traité rentre en vigueur avant les élections européenne de juin 2009.

En s’adressant à EurActiv, le porte-parole aux Affaires constitutionnelles au Parlement, l’eurodéputé britannique Andrew Duff (ALDE), a déclaré que les résultats n’étaient selon lui pas surprenants puisque l’ensemble de la campagne proeuropéenne en Irlande était un désordre absolu et manquait totalement de professionnalisme concernant les luttes politiques internes. Sur son site Internet, M. Duff a indiqué que les dirigeants de l’UE, qui n’ont pas su expliquer l’Europe aux citoyens,  doivent réfléchir à leur responsabilité collective.

En revanche, le président tchèque Vaclav Klaus a déclaré que le résultat du référendum est « une victoire de la liberté et de la raison » et que « le processus de la ratification ne peut plus se poursuivre ». Son avis était partagé par le Sénat tchèque. Le processus de ratification du traité de Lisbonne a déjà été ralenti par la République tchèque où la Cour constitutionnelle tchèque analyse actuellement le traité à la demande du Sénat, la Chambre haute du Parlement tchèque, une initiative à l’origine du Parti démocratique civique au pouvoir (ODS). Le parti ODS néolibéral de tendance droite et eurosceptique du président tchèque Vaclav Klaus et du Premier ministre Mirek Topolanek semble craindre que la présidence tchèque de l’UE, prévue au 1er janvier 2009, soit éclipsée par le futur président permanent du Conseil de l’UE. 

Le président polonais Lech Kaczynski estime lui aussi que la question du traité est pour le moment superflue. Tout en avouant ignorer quelles seront les conséquences de la situation actuelle, il rejeté les arguments de ceux qui affirment qu’une Union sans traité est impossible. Il a d’ailleurs signalé que les mêmes arguments avaient été avancés par les partisans de la Constitution européenne suite à son rejet par les français et les néerlandais en 2005. 

Monica Frassoni et Daniel Cohn-Bendit, les coprésidents des Verts au Parlement européen, ont dénoncé le référendum comme étant à l’origine de la crise : « Le « non » irlandais a une fois de plus montré que les referenda nationaux constituent un instrument inadéquat pour décider des questions européennes ».
Ils estiment que le fait que moins d’un million de personnes décident du destin de près d’un demi milliard d’Européens n’est pas véritablement démocratique. En regardant vers l’avenir, ils ont affirmé que l’UE ne pourrait pas continuer à suivre les règles du traité de Nice, car les Etats membres devront choisir entre une Europe plus intégrée ou s’ils veulent être des membres qui ont adhéré à un peu plus qu’une zone de libre échange.

Ils ont suggéré une courte constitution ciblant des points déterminés compréhensibles et pertinents pour les citoyens. D’après eux, cela pourrait inclure par exemple la Charte des droits fondamentaux, des procédures de prise de décision plus démocratiques et davantage d’instruments en faveur de politiques positives dans un texte qui serait soumis aux citoyens européens lors d’un référendum européen organisé le même jour que les élections européennes.

Mais l’eurodéputé socialiste allemand et président de la commission parlementaire Affaires constitutionnelles, Jo Leinen, a non seulement critiqué les Irlandais, mais aussi l’ensemble des institutions européennes estimant qu’elles sont incapables de communiquer avec les citoyens.

La communication en Europe est un désastre, a-t-il déclaré lors d'une conférence au Parlement européen tenue avant la publication des résultats. Il a critiqué le Conseil pour ne pas être parvenu à développer une stratégie de communication efficace sur l’UE mais également pour s’efforcer de maintenir le Parlement européen isolé. Il a poursuivi en rappelant que selon le Conseil, la communication est le devoir des Etats membres, mais que quand les pays ne font rien, ou trop peu, personne ne peut rien y faire. Il dénoncé le gouvernement irlandais pour sa façon de mener une campagne pour le référendum, affirmant qu'elle était tardive, défensive et compliquée.

Alejo Vidal-Quadras, eurodéputé espagnol et vice-président du Parlement européen, poursuit dans la même veine. Il lui semble que l’UE est continuellement confrontée à des problèmes de communication. Selon lui, chaque fois qu’un vote sur une réforme européenne a lieu dans un Etat membre, l’UE se retrouve en difficulté : ce fut le cas en Irlande avec le traité de Nice, au Danemark par le passé, en France et aux Pays-Bas lors de l’échec de la Constitution européenne, et désormais en Irlande avec le « non » au traité de Lisbonne. Aussi M. Vidal-Quadras estime-t-il que l’UE fait face à de graves difficultés de communication. 

Alors que la présidence française de l’UE a débuté, le secrétaire d’Etat aux Affaires européennes de la France, Jean-Pierre Jouyet, a souligné l’importance de procéder au processus de ratification dans les autres pays. Il sera alors possible de déterminer avec les Irlandais quel type d’arrangement juridique peut être trouvé, a-t-il affirmé, ajoutant que selon lui, le traité n’est pas mort.

Plusieurs eurodéputés estiment que la présidence française a un rôle important à jouer pour rétablir la foi des citoyens en l’UE : 

Francis Wurtz du groupe GUE/NGL a déclaré que la présidence française aura la lourde responsabilité de préparer le Conseil européen d’octobre, qui est censé apporter des réponses après le « non » irlandais. Il a estimé que l’expérience accumulée au cours des trois dernières années devra servir de leçon : il s’agira selon lui de tenir compte des symptômes de la crise de confiance révélée par les « non » français et néerlandais. 

Pour l’eurodéputée verte Marie Anne Isler Béguin, « après l'estocade irlandaise, la France doit convaincre les citoyens européens que l'Union Européenne a encore du sens ».

L’eurodéputé irlandais Brian Crowley estime quant à lui que la présidence française devra surtout mettre en place de nouvelles mesures pour communiquer avec les citoyens européens.