Biocarburants, commerce et durabilité [FR][en][de] 

Lors du Conseil européen de mars 2007, dans le cadre de la stratégie européenne visant à réduire la dépendance en pétrole et à lutter contre le changement climatique, les dirigeants européens se sont engagés à augmenter la part de biocarburants dans les transports d’au moins 10% d’ici 2020, par rapport aux niveaux actuels d’environ 2%.

L’Europe dépend du pétrole pour 98% de ses besoins en transport et les deux plus importants biocarburants liquides actuellement disponibles sont l’éthanol et le biodiesel, fabriqués à partir de cultures agricoles comme le blé, la canne à sucre, l’huile de palme et les graines de colza. Mais de plus en plus craignent qu’un surcroît de production de ces carburants au sein de l’UE n’ait de graves répercussions négatives sur l’environnement, notamment des pertes de la diversité biologique et des pénuries de denrées alimentaires et d’eau.

Malgré un rapport  de la direction Agriculture de la Commission, soulignant l’impact « relativement modeste » de l’objectif de 10% sur l’utilisation des sols dans l’UE (EurActiv 30/07/07), la Commission admet que la dépendance à l’agriculture nationale seule ne permettra probablement pas d’atteindre l’objectif et qu’il sera  nécessaire d’augmenter les importations de biocarburants.

Actuellement, 90% de la production mondiale de biocarburants est consommée au niveau national. Mais le commerce international de biocarburants commence à augmenter, étant donné que les pays industrialisés constatent qu’ils n’ont pas la capacité nécessaire pour répondre à la demande croissante et se retournent vers des pays comme le Brésil, l’Indonésie ou la Malaisie pour combler leurs lacunes.

Bien que l’augmentation des niveaux des échanges devrait entraîner le déploiement de nouveaux carburants, potentiellement plus écologiques, certains craignent toujours que les régimes d’échanges actuels ne soient pas encore adaptés pour exploiter au maximum les contributions positives des biocarburants ou pour réduire au minimum les risques.

Des tendances protectionnistes

Les coûts de production élevés des biocarburants, combinés à leurs propriétés soi-disant plus écologiques par rapport aux carburants fossiles conventionnels, impliquent que les gouvernements tendent à encourager les producteurs d’entrer sur le marché par des mesures incitatives, comme des exemptions fiscales et des subventions.

En l’absence de critères convenus au niveau international, voire européen, pour régir les régimes de soutien aux biocarburants, les pays ont chacun établi leurs propres systèmes, créant un marché hétérogène qui entrave le commerce international et celui de l’Union.

En outre, les mesures incitatives sont souvent tournées vers la promotion des matières premières et des intérêts nationaux, plutôt que vers la promotion de biocarburants ayant des avantages économiques, énergétiques et environnementaux.

En France, par exemple, les exemptions fiscales ne sont disponibles que pour les biocarburants à la fois produits et vendus sur le marché français. Les producteurs d’autres pays de l’UE sont donc exclus, les laissant ainsi dans une situation de désavantage concurrentiel.

Les droits de douane élevés qu’appliquent l’UE et les Etats-Unis sur l’éthanol, ainsi que certains régimes de surenchère des droits de douane visant à encourager les pays en développement à exporter des matières premières non traitées plutôt que des biocarburants totalement convertis, sont un autre exemple de ces tendances protectionnistes.

L’absence de classification mondiale (OMC)

L’absence d’une classification claire pour les biocarburants dans un système d’échange multilatéral est un autre élément essentiel qui restreint le commerce mondial. Les normes concernant les importations varient d’un pays à l’autre et personne ne peut affirmer si les agrocarburants devraient être considérés comme un produit agricole ou industriel.

La classification des échanges a d’importantes implications sur les engagements concernant la réduction des droits de douane des pays, ainsi que sur les régimes nationaux d’aides qu’ils peuvent appliquer.

Jusqu’à présent, les carburants fabriqués à partir de blé, comme l’éthanol, sont classifiés en tant que produits agricoles dans le système harmonisé de codification de l’Organisation mondiale des douanes pour les matières premières (connu comme le SH). Cette classification permet aux agriculteurs de bénéficier d’une protection de droits de douane relativement élevée. Le biodiesel est, pour sa part, considéré comme un produit industriel.

Parallèlement, le Brésil exerce une forte pression  dans le cadre du cycle actuel des négociations commerciales multilatérales de Doha, pour que les biocarburants soient classés comme produit écologique. Cette approche lui permettrait d’accélérer l’abandon progressif des droits de douane. Cependant, une proposition commune UE-Etats-Unis visant à supprimer entièrement les droits de douane pour une liste de 43 produits identifiés comme écologiques par Banque mondiale, notamment les panneaux solaires et les éoliennes, n’inclut pas les biocarburants (EurActiv 10/12/07).

L’un des arguments présentés par l’UE et les Etats-Unis est que dans le contexte de constante évolution technologique, ils doivent prendre en compte la question de la « relativité » des produis verts – le débat « propre/plus propre ». Ce qui peut sembler favorable à l’environnement aujourd’hui peut ne pas être perçu de la même manière dans cinq ans. Certains craignent que si les droits de douane sont totalement supprimés sur les produits relativement écologiques comme l’éthanol, les technologies propres qui deviendront disponibles à l’avenir, comme les biocarburants de seconde génération fabriqués à partir de cultures ligneuses non alimentaires, n’auront plus la possibilité de profiter d’avantages commerciaux supplémentaires.

Mais le Brésil et d’autres pays en développement exportateurs de bioéthanol, dont le Pakistan et l’Egypte, estiment que l’UE et les Etats-Unis sont essentiellement protectionnistes et tentent de donner l’avantage à leurs propres producteurs.

Le débat est lié à une autre question essentielle qu’il faudra aborder, à savoir ; les différents types de biocarburants devraient-il être considérés comme des « produits similaires », étant donné qu’ils présentent différents avantages et inconvénients en terme de réduction des gaz à effet de serre, d’efficacité énergétique et de durabilité.

Selon les principes de « non discrimination » et de la « nation la plus favorisée » (NPF), le droit de l’OMC exige que ces membres appliquent les mêmes droits de douane à l’ensemble des importations de produits qui sont de proches substituts, quel que soit le pays d’origine. Cela s’applique à la fois aux droits de douane extérieurs et aux politiques fiscales intérieures. Les pays qui ne respectent pas ces principes sont passibles de poursuites auprès de l’OMC.

Critères de durabilité : un « impérialisme écologique » ?

La prolifération des différentes normes de durabilité technique, environnementale et sociale pour la production des biocarburants – sans un système de reconnaissance mutuelle – engendre d’autant plus de difficultés.

Les spécifications purement techniques dans l’UE illustrent déjà la façon dont les normes peuvent agir comme des obstacles. Par exemple, en fixant des niveaux maximum d’iode pour les huiles végétales utilisées dans le biodiesel, en se basant sur l’argument selon lequel elles sont mieux adaptés au climat plus européen plus doux, l’UE interdit de fait le biodiesel produit à partir de l’huile de palme et de soja et privilégie largement sa principale culture pour les biocarburants : le colza.

L’introduction de normes environnementales et sociales supplémentaires a le potentiel d’ériger de plus grandes barrières si elles ne sont pas développées au niveau mondial, avec la participation des pays industrialisés et en développement.

Mais il sera difficile d’atteindre un consensus international. De nombreux pays en développement considèrent les tentatives visant à introduire les critères de durabilité comme une forme d’ « impérialisme écologique ». Les intérêts des parties prenantes sont extrêmement variés, allant d’objectifs purement commerciaux à la protection des forêts tropicales, interdisant l’utilisation des cultures génétiquement modifiées ou la lutte contre le travail des enfants. Un compromis pourrait donc finalement être atteint sous la forme de règles excessivement détaillées entraînant des difficultés de mise en conformité ou des normes si générales qu’elles perdent tout leur sens.

Des conflits internes

Dans le même temps, l’UE cherche à établir ses propres critères, mais des divisions internes émergent déjà. D’une part, la Commission a présenté, dans sa proposition de directives sur les renouvelables  du 23 janvier 2008, une interdiction de semer des biocarburants dans les zones protégées, les forêts, les zones humides et certaines prairies ayant une grande diversité biologique, ainsi qu’une obligation pour les biocarburants de contribuer à une réduction d’au moins 35% du CO2 produit tout au long du cycle de vie par rapport aux carburants fossiles. Cependant, les eurodéputés affirment que l’objectif devrait être une réduction de 50% du CO2 produit tout au long du cycle de vie et insistent sur la nécessité d’introduire des critères sociaux.

Un groupe de travail ad hoc spécial a été créé fin février, dans le but d’élaborer les « critères principaux » pour la durabilité des biocarburants (EurActiv 01/04/08). Les conclusions des discussions étaient attendues en mai, mais jusqu’à présent les discussions n’ont pas porté leurs fruits. Un des éléments fondamentaux sera la formule choisie pour calculer l’équilibre en carbone des biocarburants, notamment des questions comme celle de savoir si l’émission de CO2 pendant la culture des matières premières ou l’utilisation des sols devrait modifier le calcul de l’empreinte général des biocarburants.

Mais l’autorisation de ces critères de durabilité prévus par l’UE par l’Organisation mondiale du commerce – qui est généralement opposée aux tentatives visant à développer des systèmes de certification obligatoires - reste incertaine. Même si des systèmes volontaires ne sont autorisés que sous les conditions de libre concurrence et qu’aucune mesure ne soit prise pour limiter l’échange des produits non certifiés. De plus, alors que certaines normes environnementales pourraient être jugées acceptables, les critères liés aux questions sociales, aux normes en matière d’emploi et aux droits de l’homme ne sont pas admissibles dans le cadre des règles de l’OMC.

Une porte ouverte aux conflits commerciaux

Si les membres de l’OMC ne parviennent pas à aborder ces questions de façon constructive, il se pourrait qu’elles soient résolues au cas par cas par le litige. Déjà, des signes annoncent que le prochain différend commercial à l’OMC pourrait porté sur les biocarburants.

La Commission a déclaré qu’elle examine une demande des producteurs européens de biodiesel qui souhaitent déposer plainte auprès de l’OMC concernant les lourdes subventions américaines accordées au biodiesel (EurActiv 17/10/07). De plus, le Brésil a déjà fait savoir qu’il était prêt à s’opposer à la légitimité de tout critère de durabilité excessif imposé par l’UE à ses partenaires commerciaux à l’OMC. Le pays a également insisté sur le fait que les biocarburants brésiliens respectent les critères liés à l’environnement, aux normes sociales et à l’emploi.

Andris Piebalgs, le commissaire à l’Energie, a déclaré que l’approvisionnement purement national de biocarburants n’est ni probable – étant donné les règles commerciales en vigueur et l’augmentation de la libéralisation des échanges espérée à l’avenir – ni désirable. Il a donc conclu que l’UE doit s’assurer que ses normes en matière de biocarburants ne créent pas de barrières inutiles.

Selon le commissaire européen au Commerce, Peter Mandelson, l’Europe devrait envisager d’accepter qu’il faudra importer une grande partie de nos ressources en biocarburant, ajoutant qu’il ne faudrait certainement pas s’attendre à privilégier la production européenne de biocarburants avec une faible performance en matière de carbone s’il est possible d’importer des biocarburants meilleur marché et plus propre. Selon lui, le nationalisme en matière de ressources ne sert pas particulièrement bien les intérêts de l’UE dans d’autres domaines que la politique énergétique – les biocarburants ne sont pas différents, a-t-il précisé.

M. Mandelson s’est dit confiant que les pays en développement gagneraient finalement à étendre leur production de biocarburants grâce à leur capacité agricole disponible et leur avantage comparatif dans la production. Il a précisé qu’ils disposaient également d’un profil climatique et terrestre qui correspond aux biocarburants riches en énergie.

Mais le président brésilien Lula Da Silva, a fait remarquer que, malgré le fait que la création de marchés solides de biocarburants dans les pays pauvres représentent une importante source potentielle de création d’emplois, la production de biocarburants reste non viable pour de nombreux pays en développement, étant donné les subventions agricoles et les droits de douane élevés appliqués par les pays riches.

Le responsable au commerce du Brésil, Roberto Azevedo, a reconnu que Bruxelles cherche à protéger les intérêts de l’agriculture européenne – en particulier en excluant les biocarburants de son plan de « pacte vert » sans droit de douane de l’OMC. Il a déclaré que l’exclusion des biocarburants est particulièrement frappante. Elle soulève d’importantes préoccupations sur les véritables intentions de ses partisans en ce qui concerne l’environnement.

Mais le commissaire Mandelson insiste sur le fait que le développement du marché des biocarburants doit être tempéré par la réalité écologique, défendant les propositions de critères de durabilité de l’UE. Selon lui, les Européens ne payeront pas un prix élevé pour les carburants si l’éthanol dans leur véhicule est produit de façon non durable en brûlant systématiquement les champs après les récoltes ou si la production se fait au détriment des forêts tropicales. Il a estimé qu’il ne faut laisser le passage aux biocarburants devenir une débandade non écologique dans le monde en développement.

Le directeur de la DG Affaires internationales de la Commission Soledad Blanco partage cet avis, il a en effet déclaré que les critères de durabilité pour les biocarburants ne sont en aucun cas un signe de protectionnisme vert de la part de l’UE, affirmant qu’ils étaient liés aux préoccupations environnementales légitimes des Européens et des citoyens du monde entier.

Mais la Banque mondiale prévoit que la certification des biocarburants pour la durabilité environnementale pouvait devenir sans aucun doute le plus grand obstacle technique aux échanges dans les années à venir. Elle appelle donc les pays industrialisés à analyser les répercussions mondiales de leurs politiques nationales sur la production et le commerce de biocarburants, en particulier pour les pays en développement.

Dans un rapport  relatif aux critères de durabilité et aux systèmes de certification pour la production de la biomasse, élaboré par la DG Transport et énergie de la Commission, le Biomass Technology Group (BTG), une entreprise de conseil et de recherche spécialisée dans la production énergétique de la biomasse, assure que l’établissement des systèmes de certification devrait être laissé au marché et rester volontaire. Il affirme que les difficultés de l’OMC peuvent être évitées et qu’il est possible d’atteindre plus facilement d’autres objectifs concernant l’impact environnemental et social dans le cadre de systèmes volontaires.

Le BTG constate également que si l’UE avait des normes, les exportateurs se contenteraient de passer à des marchés qui n’ont pas de système de certification.
Mais les ONG comme les Amis de la Terre, Biofuelwatch et Corporate Europe Observatory s’interrogent sur la légitimité des programmes de certification volontaire, affirmant qu’ils sont souvent lourdement dominés par des intérêts économiques.

En outre, Almuth Ernsting de Biofuelwatch affirme qu’il ne pense pas que la certification puisse être une solution aux menaces de la souveraineté alimentaire, de l’eau, des sols et des forêts. En effet, selon lui, on pense qu’il est toujours possible de certifier la production de biomasse. Personne ne semble jamais demander si développer un système qui puisse résoudre ce problème est réalisable, a-t-il déclaré, avant d’ajouter que selon lui, ce n’est pas le cas.

Les leaders des mouvements agricoles européens rejettent également l’idée selon laquelle ouvrir l’UE aux importations de biocarburants bon marché avantagera l’environnement. Pekka Pesonen, le secrétaire général du groupe de lobbying agricole de l’UE Copa-Cogeca, a déclaré que M. Mandelson doit être sûr de lui en matière de biocaburants, accusant le commissaire de fermer les yeux sur les réalités économiques des pays en développement.

Il a souligné que l’avantage international en terme de coût de la production brésilienne par exemple, est fortement basé que les terres bon marché, gagnée par la destruction des forêts tropicales et des savanes, par l’exploitation des travailleurs poussée au point d’exploiter des esclaves. Selon lui, M. Mandelson doit comprendre que la politique en matière de biocarburants concerne également la promotion de l’indépendance énergétique de l’UE. Personne ne dit que l’UE devrait arrêter toute importation, affirme-t-il, mais rejeter totalement la contribution des agriculteurs européens, comme le fait M. Mandelson, pour répondre à la demande énergétique de l’UE de manière durable, est par exemple un geste attendu d’un ministre brésilien aux Exportations et non du commissaire européen au Commerce, a-t-il conclu.