Le SEAE en crise : qui parle au nom de l'Europe ?
« C'est un peu comme un ornithorynque », a déclaré l'ancien ambassadeur de l'UE James Moran à propos du bras diplomatique de l'UE
Le service diplomatique de l’UE, placé sous la direction de Kaja Kallas, est confronté à une vague de troubles internes sans précédent, ce qui soulève des questions fondamentales quant à l’adéquation de l’appareil de politique étrangère de l’Union à sa mission.
Créé en vertu du traité de Lisbonne en 2009, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a été conçu comme un compromis entre Bruxelles et les capitales nationales : suffisamment puissant pour coordonner la diplomatie au nom de l’ensemble des gouvernements de l’UE, indépendamment de la Commission européenne, mais suffisamment faible pour ne pas menacer les ministères des Affaires étrangères nationaux.
Pris entre les capitales et la Commission
Plus de 15 ans plus tard, des responsables de toutes les institutions de l’UE affirment que ce compromis est de plus en plus mis à rude épreuve.
« Il devrait y avoir moins d’intrigues entre et au sein de la Commission européenne et du Service européen pour l’action extérieure », a déclaré à Euractiv Urmas Paet, ancien ministre estonien des Affaires étrangères et actuel député européen. « Cela semble vraiment ridicule alors que des questions brûlantes se posent partout dans le monde. »
Le SEAE occupe une place délicate dans l’architecture institutionnelle de l’UE : formellement indépendant, il est pourtant politiquement lié à la fois à la Commission et aux États membres. Cette tension se concrétise dans la double casquette de Kallas, qui occupe simultanément les fonctions de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de vice-présidente de la Commission européenne, ou HRVP en abrégé.
« Cela a toujours été difficile, car c’est un peu comme un ornithorynque » (c’est-à-dire une entité hybride, inclassable), a indiqué James Moran, ancien ambassadeur de l’UE et aujourd’hui chercheur associé senior au CEPS, un groupe de réflexion bruxellois.
En privé, des responsables au sein du SEAE se plaignent que le Berlaymont empiète de plus en plus sur son territoire, tandis que les responsables de la Commission rejettent les accusations de prise de pouvoir délibérée.
Un diplomate européen a fait valoir que le chevauchement croissant entre la géopolitique et la politique économique a inévitablement fait basculer le pouvoir vers la Commission.
« Si l’on veut réglementer les géants de la tech… il faut impliquer des acteurs institutionnels en dehors des cercles classiques de la politique étrangère et de sécurité », a fait valoir ce diplomate.
Il a décrit le SEAE comme « un enfant un peu malvenu » depuis sa création – pris entre des États membres réticents à céder le contrôle de la politique étrangère et une Commission réticente à donner du pouvoir à une institution trop étroitement liée aux capitales nationales.
De plus, les pays de l’UE ont été contrariés par une initiative de Kallas visant à tester la clause d’assistance mutuelle 42.7 de l’UE – craignant que cela ne déclenche une vive réaction de Washington et ne compromette davantage l’OTAN.
De qui relève ce mandat ? Qui parle au nom de l’UE ?
« Lorsqu’elle dispose d’un mandat, elle tient ses engagements. Le problème, c’est qu’il s’agit d’une institution très énigmatique dotée d’un mandat plutôt faible », a expliqué Juraj Majcin, analyste politique au European Policy Centre, un groupe de réflexion sur les affaires européennes basé à Bruxelles.
Majcin a cité les récents partenariats en matière de sécurité avec des pays tels que l’Inde et l’Australie comme exemples de domaines dans lesquels le SEAE a fonctionné efficacement. Il a toutefois fait valoir que l’institution peinait encore à définir sa place au sein du système de l’UE.
« Tant que le traité s’appliquera, le Service européen pour l’action extérieure existera », a assuré Moran, ajoutant que son efficacité dépendait du leadership et de la volonté des États membres d’agir collectivement.
En début de semaine, Kallas s’est proposée pour jouer un rôle de premier plan dans d’éventuelles négociations futures avec la Russie, suscitant un débat qui met en lumière les problèmes politiques plus larges du SEAE.
Des responsables et des analystes se sont demandé si la cheffe de la diplomatie européenne disposait du soutien politique ou du mandat institutionnel nécessaires pour assumer un tel rôle.
Majcin a fait valoir que Kallas avait « mis la charrue avant les bœufs » en se présentant publiquement avant d’avoir obtenu un large soutien des gouvernements nationaux, qui discutent actuellement d’autres candidats, très probablement un ancien ou actuel chef d’État ou de gouvernement, pour occuper le poste d’envoyé en cas de pourparlers avec Poutine.
Moran a suggéré qu’un compromis pourrait finalement émerger, dans lequel le SEAE jouerait un rôle de coordination tandis que les États membres et les dirigeants nationaux conserveraient le contrôle politique sur les négociations les plus sensibles.
Un haut fonctionnaire de la Commission a fait remarquer que la discussion elle-même est un indicateur clair des limites politiques de tout rôle que pourrait jouer la HRVP.
« Le non-dit, c’est : pas Kallas », a déclaré la source.
(bw, aw)
