Eine EU-Vorgabe für "angemessene" Altersversorgung?

Die EU-Kommission will mit einem Gru?nbuch aufzeigen, wie "angemessene, nachhaltige und gesicherte" Pensionen und Renten erreicht werden ko?nnen. Zugleich ero?ffnet sie dazu eine o?ffentliche Anho?rung. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) kritisiert, dass die EU keine Kompetenz für die Bestimmung einer "angemessenen" Altersversorgung besitzt. Einen sachlichen Grund für eine solche Bestimmung gebe es auch nicht.

Politik

Die EU-Kommission ist der Auffassung, dass die Renten- und Pensionssysteme in ihrer derzeitigen Struktur kein „angemessenes und nachhaltiges Ruhestandseinkommen“ gewa?hrleisten. Foto: dpa — Die EU-Kommission ist der Auffassung, dass die Renten- und Pensionssysteme in ihrer derzeitigen Struktur kein "angemessenes und nachhaltiges Ruhestandseinkommen" gewa?hrleisten. Foto: dpa

Die EU-Kommission will mit einem Gru?nbuch aufzeigen, wie „angemessene, nachhaltige und gesicherte“ Pensionen und Renten erreicht werden ko?nnen. Zugleich ero?ffnet sie dazu eine o?ffentliche Anho?rung. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) kritisiert, dass die EU keine Kompetenz für die Bestimmung einer „angemessenen“ Altersversorgung besitzt. Einen sachlichen Grund für eine solche Bestimmung gebe es auch nicht.

Der Autor:

Klaus-Dieter Sohn ist wissenschaftlicher Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.

Die Kommission ist der Auffassung, dass sowohl die umlagefinanzierten – in der Regel staatlichen – als auch die kapitalgedeckten – in der Regel privaten – Renten- und Pensionssysteme in ihrer derzeitigen Struktur kein "angemessenes und nachhaltiges Ruhestandseinkommen" gewa?hrleisten. Sie erla?utert, vor welchen Problemen die jeweiligen Altersversorgungssysteme stehen und welche Reformansa?tze sie fu?r erfolgversprechend ha?lt.

Anhand eines Fragenkatalogs mo?chte sie wissen, ob und wie die EU bei der Reform der Altersversorgungssysteme ta?tig werden soll. Ins Feld fu?hrt sie "auf europa?ischer Ebene ein Konzept fu?r die Altersversorgung" und "gemeinsame Konzepte fu?r solvente und sozialvertra?gliche Versorgungssysteme".

Umlagefinanzierte Altersversorgungssysteme

In den umlagefinanzierten Altersversorgungssystemen muss eine kleiner werdende Anzahl an Beitragszahlern fu?r eine wachsende Zahl von Versorgungsempfa?ngern aufkommen. Die Kommission will die Dauer der Teilnahme am Arbeitsleben verla?ngern. Dazu schla?gt sie zum einen vor, das gesetzliche Renteneintrittsalter anzuheben, beispielsweise durch eine automatische Anpassung des Renteneintrittsalters an die steigende Lebenserwartung. Zum anderen schlägt sie vor, das effektive Renteneintrittsalter anzuheben, beispielsweise durch eine Einschra?nkung der Mo?glichkeit der Fru?hverrentung und durch eine Anpassung "sozialer und finanzieller Arbeitsanreize" die Erwerbsfa?higkeit von Frauen und a?lteren Menschen zu steigern.

Die Kommission fragt, ob der EU-Rechtsrahmen ausreichend ist fu?r die "Koordinierung" der Altersversorgungssysteme durch die EU und die Gewa?hrleistung stabiler o?ffentlicher Finanzen in den Mitgliedstaaten und ob die Kommission bestimmen sollte, "wann" die Altersversorgung "angemessen" ist.

Kapitalgedeckte Altersversorgungssysteme

Die Finanz- und Wirtschaftskrise hat gezeigt, dass auch kapitalgedeckte Altersversorgungssysteme sto?rungsanfa?llig sind. Insbesondere wirken sich "sinkende Zinssa?tze und Vermo?genswerte auf die Ertra?ge und die Solvenz" aus. So haben die Pensionsfonds 2008 mehr als 20 Prozent ihres Wertes verloren und konnten diese Verluste bisher nicht vollsta?ndig wieder gutmachen. Einige betriebliche Pensionsfonds waren nicht in der Lage, ihren Verpflichtungen nachzukommen.

Die Anfa?lligkeit der kapitalgedeckten Altersversorgungssysteme fu?r Schwankungen an den Finanzma?rkten liegt nach Ansicht der Kommission im Wesentlichen an ihrer Investitionsstrategie. Einige Systeme, z.B. betriebliche Ru?ckstellungssysteme, sind bei einem Arbeitsplatzwechsel nicht auf den neuen Arbeitgeber u?bertragbar. Dies behindert die Mobilita?t der Arbeitnehmer.

Die Kommission regt an, alle kapitalgedeckten Altersversorgungssysteme EU-weit zu regulieren, die mitgliedstaatlichen Aufsichten sta?rker aneinander anzugleichen und die Anerkennung eines Produkts als "Altersversorgung" davon abha?ngig zu machen, ob es Kriterien wie Sicherheit, eingeschra?nkten Zugang und stetigen Zahlungsfluss im Ruhestand erfu?llt.

Die Kommission stellt fu?r beitragsorientierte Systeme, bei denen die endgu?ltige Ho?he der Versorgung nicht vorab bekannt ist, ein "Investitions-, Inflations- und Langlebigkeitsrisiko" fest, das derzeit allein vom Anleger getragen wird. Sie schla?gt gegen diese "ungleiche Risikoverteilung" Mindestertragsgarantien und an die Lebensphase des Versicherten angepasste Investitionsentscheidungen vor.

Die Ho?he der Altersversorgungszahlungen kann bei bestimmten – z.B. aktiengestu?tzten – Versorungssystemen je nach Jahr der Verrentung schwanken; um diesem Risiko zu begegnen kann, sollen Zahlungen einmalig oder laufend fu?r die Lebensdauer oder einen bestimmten Zeitraum garantiert werden ("Annuita?t").

Subsidiarita?tsbegru?ndung der Kommission

Die Kommission will die Verantwortung der Mitgliedstaaten fu?r die Altersversorgung "nicht in Frage" stellen. Gleichzeitig betont sie aber auch, dass Pensionsfonds fester Bestandteil der Finanzma?rkte sind und ihre Ausge- staltung Einfluss auf die Arbeitnehmerfreizu?gigkeit und den freien Kapitalverkehr haben kann und dass "spezifische Aspekte" bereits heute in die Zusta?ndigkeit der EU fallen.

Ordnungspolitische Beurteilung

Die Kommission a?ußert sich zu Recht kritisch u?ber die Lage der umlagefinanzierten – in der Regel staatlichen – Altersversorgungssysteme. Schnelle und einschneidende A?nderungen sind daher geboten. Da eine massive Steigerung der Arbeitsproduktivita?t der immer kleiner werdenden Gruppe der arbeitenden Bevo?lkerung nicht absehbar ist, sind die Anhebung des gesetzlichen und des effektiven Renteneintrittalters sachgerecht.

Die vorgeschlagene Steigerung der Erwerbsbeteiligung von Frauen und a?lteren Menschen tra?gt zwar zur Finanzierbarkeit der heutigen Renten bei, la?sst aber auch in spa?teren Jahren zusa?tzliche Rentenanspru?che entstehen, die ebenfalls finanziert werden mu?ssen. Ohne ho?here Erwerbsbeteiligung la?sst sich das heute geltende Verha?ltnis zwischen arbeitender und pensionierter Bevo?lkerung bis 2060 nur dann halten, wenn die Menschen tatsa?chlich bis zum Alter von 70 Jahren (bisher im EU-Schnitt: 61 Jahre) arbeiten.

Es gibt keinen sachlichen Grund fu?r eine europa?ische Festlegung, was eine "angemessene" Altersversorgung ist. Viele umlagefinanzierte staatliche Rentensysteme schieben zwar eine enorme implizite Staatsverschuldung vor sich her, die eine Gefahr fu?r die Stabilita?t des Wa?hrungs- und Finanzwesens werden ko?nnte. Mit der U?berwachung der impliziten Staatsverschuldung sollte jedoch nicht die Kommission betraut werden. Besser wa?re es, den geplanten unabha?ngigen Europa?ischen Ausschusses fu?r Systemrisiken (ESRB) mit der Pru?fung zu beauftragen.

Folgen fu?r Effizienz und individuelle Wahlmo?glichkeiten

Kapitalgedeckte Altersvorsorgesysteme sind zwar risikoarm, aber nicht risikofrei. Mindestertragsgarantien, an der Lebensphase angepasste Investitionsentscheidungen und Annuita?ten ko?nnen das Risiko sicherlich verringern. Es sollte allerdings dem Versicherten u?berlassen bleiben, ob er darauf Wert legt und bereit ist, den damit verbundenen Verlust an Rendite hinzunehmen. Gesetzliche Verpflichtungen fu?r alle sind abzulehnen.

Die U?bertragbarkeit von Betriebsrentenanspru?chen erho?ht zwar die Arbeitnehmermobilita?t, kann aber bei Unternehmen, die Betriebsrenten als Instrument der Arbeitnehmerbindung einsetzen, dazu fu?hren, dass die Betriebsrentensysteme geschlossen werden. Dies schadet vor allem den Versicherten. Im U?brigen bestehen, je nach konkreter Ausgestaltung der betrieblichen Altersvorsorge, bereits jetzt Unterschiede im Ausmaß der U?bertragbarkeit und damit der Arbeitnehmermobilita?t. Eine fu?r alle Produkte gesetzlich vorgeschriebene maximale Portabilita?t bevormundet Arbeitnehmer und ist abzulehnen.

Juristische Bewertung

Bei der Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes ist der EU nur die Fo?rderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten erlaubt. Zudem ist jeglicher Eingriff in die Grundprinzipien der Sozialschutzsysteme der Mitgliedstaaten untersagt. Fu?r die im Gru?nbuch erwogenen Lo?sungsansa?tze fu?r die umlagefinanzierten Systeme folgt daraus: EU-Regelungen zum gesetzlichen Renteneintrittsalter, zur Fru?hverrentung und zur Angemessenheit der staatlichen Altersversorgung wa?ren ein Verstoß gegen die Kompetenzordnung. Fu?r diese Beschra?nkung besteht im U?brigen ein Umgehungsverbot. Entsprechende Regelungen ko?nnten also auch nicht auf andere Kompetenzgrundlagen gestu?tzt werden.

Zusammenfassung der Bewertung

Die Kommission kommt zwar bei den staatlichen Altersversorgungssystemen zu den richtigen Schlussfolgerungen. Allerdings hat die EU hier keine Regelungskompetenz. Es gibt weder eine Kompetenz noch einen sachlichen Grund fu?r eine europa?ische Vorgabe, wann die Altersversorgung "angemessen" ist. Die Empfehlung, privaten Altersversorgungssystemen Mindestertragsgarantien, an der Lebensphase angepasste Investitionsentscheidungen und Annuita?ten vorzuschreiben, verbessert zwar die Sicherheit der Anleger, fu?hrt aber auch zu einem deutlichen Verlust an Wettbewerb und Wahlmo?glichkeiten. Die gesetzliche Maximierung der U?bertragbarkeit von Betriebsrentenanspru?chen ist sachwidrig.