La Commission évalue les partenariats de gestion des fonds structurels « selon une approche politique »

Débat sur la future politique de cohésion, évaluation des partenariats ou encore mise en œuvre de la subvention globale, le représentant de la Commission européenne pour le FSE en France revient, dans un entretien accordé à EURACTIV France sur la mise en œuvre des programmes opérationnels français dans la nouvelle période 2007-2013.

• L’avenir de la politique de cohésion

La consultation lancée par la Commission européenne sur l’avenir de la politique de cohésion s’est achevée le 31 janvier. Contrairement à de nombreuses parties prenantes, la Commission semble souhaiter que la politique de cohésion ait pour objectif principal le renforcement de la compétitivité des territoires. Quelles réflexions vous inspire ce débat ?

Ce débat n’est pas nouveau. Déjà lors de la discussion sur la période qui s’entame maintenant et qui se terminera en 2013 des opinions divergentes se sont exprimées à ce sujet. Certains États membres, notamment la France, s’opposaient d’ailleurs, à l’époque, au dessin actuel de la politique de cohésion. De par leur volonté de limiter le budget communautaire à 1% du PNB, ces États souhaitaient que celle-ci soit concentrée sur les pays les moins développés, c’est-à-dire essentiellement sur les nouveaux États membres. Ce n’est pas le résultat que nous  avons obtenu, puisque la politique de cohésion couvre aujourd’hui encore l’ensemble des États membres. Car s’il est vrai qu’il y a un niveau de concentration accrue sur les nouveaux États membres, nous avons malgré tout considéré qu’il y avait encore des disparités économiques et sociales importantes dans certaines régions des anciens États membres qui constituaient des freins à leur compétitivité, à la croissance et à l’emploi.

Mais il ne faut pas non plus oublier que la discussion sur la politique de cohésion doit se placer dans un cadre de discussion plus vaste qui aura lieu cette année-ci et l’année prochaine sur la révision du budget communautaire  lui-même. Il est donc trop tôt pour tirer des conclusions sur les discussions actuelles sur l’avenir de la politique de cohésion.

• Fonds structurels et emploi

Selon-vous, quel est l’impact réel du FSE et du FEDER sur le niveau d’emploi en France ?

Il est très difficile de mesurer les impacts directs et immédiats de la politique de cohésion sur l’emploi. Dans les États membres où celle-ci représente une partie importante du PIB, comme c’est le cas dans les nouveaux États membres, mais c’était auparavant le cas de l’Espagne, du Portugal ou de la Grèce, il est possible, en utilisant des modèles macroéconomiques, d’estimer les impacts macroéconomiques de la politique de cohésion, notamment sur la création d’emploi.

Dans le cas de pays comme la France, où le poids de la politique structurelle par rapport au PIB est très réduit, ces modèles ne peuvent pas s’appliquer. Il est donc dès lors très difficile de faire une estimation juste des impacts sur l’emploi. Les évaluations ou certains modèles spécifiques appliqués à des projets le permettent, mais globalement c’est beaucoup plus difficile.

Il faut également comprendre que l’impact du fonds social ne doit pas uniquement être mesuré en termes de quantité d’emploi. Il s’agit aussi d’avoir un impact sur la qualité de l’emploi et notamment sur l’employabilité des gens, c’est à dire l’amélioration de leur capacité à trouver et occuper un poste de travail. C’est pour cette raison que nous insistons sur la nécessité de développer la formation, le suivi, et l’orientation pour l’emploi. Bien sûr, la question de l’augmentation du taux d’emploi est aussi notre objectif, mais, dans le cas de la France, par exemple, les fonds structurels sont plutôt un instrument visant à améliorer l’employabilité, la qualification des gens, qu’un instrument ayant un impact immédiat sur le niveau du taux d’emploi en France.

Dans les indicateurs de réalisation des projets, deux nouveaux indicateurs relatifs aux « migrants » et aux « minorités » ont été mis en place. Mais, en France, le conseil constitutionnel ne reconnaît pas la notion de minorité et ne permet la création de statistiques ethniques. Où en sont les discussions avec l’État français sur ce point ?

En premier lieu, il n’y a pas vraiment à ce stade d’indicateurs à caractère ethnique dans le programme opérationnel français. Il y est question de publics défavorisés, d’indicateurs ciblés géographiquement sur les zones urbaines sensibles. Dès lors, il est éventuellement possible de faire un lien avec ce que vous évoquez, compte tenu du fait que les habitants de ces zones sont essentiellement des populations défavorisées, immigrées ou issues de l’immigration. Mais il ne s’agit pas d’un indicateur de minorité en soit. En matière d’emploi, il est en revanche fréquent d’avoir des statistiques opérant une distinction entre ressortissants nationaux et étrangers, voire ressortissants non-communautaires.

De plus la question de la collecte des données relatives aux minorités fait l’objet d’échanges avec de nombreux autres États membres. Ce cas n’est pas spécifiquement français.

Tous les États qui ont, en principe, des minorités visibles sont concernés. C’est le cas par exemple de tous les nouveaux États membres qui ont une forte présence de Roms sur leur territoire, comme la Slovaquie, la Tchéquie, la Hongrie, la Roumanie.

Cependant, le recueil de données ethniques n’est pas imposé par le droit communautaire et relève de la responsabilité des États membres. Il n’y a donc pas d’opposition entre la France et la Commission sur cette question. D’ailleurs, le document qui porte le plus sur cet aspect est une convention cadre du Conseil de l’Europe sur la protection des minorités nationales, à laquelle la France n’est pas partie.

Certes, la Commission a toujours indiqué que le recueil de ces données permettrait de mieux apprécier et mesurer le phénomène. Et il y a possibilité de mesurer cela, tout en assurant la protection des données personnelles. La Commission a donné certaines orientations en la matière mais qui ne sont que des orientations. Néanmoins, compte tenu de l’interprétation de la Constitution française par le Conseil constitutionnel, seule une modification de la Constitution  pourra permettre à la France de modifier son approche et la Commission n’est pas compétente pour inciter la France à agir en ce sens.

• Mise en œuvre de la gestion des fonds

Comment jugez-vous d’un bon partenariat entre l’État et les collectivités ?

Le partenariat est un élément de principe de la politique des fonds structurels depuis leur première réforme par Jacques Delors en 1988.  Il a été renforcé à chaque réforme. Dans la  programmation financière 2007-2013, le partenariat est  un  principe renforcé  au niveau général pour les fonds structurels et plus spécialement encore en ce qui concerne le FSE. Et le partenariat n’est pas uniquement un binôme État région. Le règlement prévoit qu’il y a un partenariat élargi avec tous les acteurs concernés par la l’élaboration et la mise en œuvre de nos politiques, que ce soit l’État, les régions, les départements, les villes, les ONG, les partenaires économiques et sociaux. Nous avons beaucoup insisté sur cet élément pendant les négociations et nous allons continuer à suivre cela de très près dans la mise en œuvre des programmes opérationnels.

En France les collectivités se plaignent souvent de ne pas être suffisamment associées aux décisions dans la mesure où le préfet de région continue à maîtriser la décision finale d’attribution des crédits. Qu’en pensez-vous ?

C’est une question franco-française car l’organisation de la gestion des fonds structurels est une compétence des États membres. Quand la Commission parle des partenariats, c’est de l’implication des partenaires dans la définition de la stratégie et le suivi de sa mise en œuvre qu’elle vise.

En France il y a eu une large discussion avec tous les partenaires avant la présentation des projets de programmes à la Commission européenne, et nous avons bien veillé à vérifier que les collectivités y avaient été associées. Et il y a  une implication très forte de tous les partenaires dans le cadre du suivi, notamment dans tous les comités de suivi, mais aussi dans la mise en œuvre des programmes.

Même si la  politique de l’emploi est majoritairement du ressort de l’État, les régions ont beaucoup de compétences dans le domaine de la formation, les départements dans le domaine de l’insertion sociale, et les partenaires économiques et sociaux dans plusieurs de ces champs.

Ce qui nous intéresse, en tant que Commission, c’est que ce partenariat fonctionne et qu’il y ait une bonne définition des objectifs.  Nous sommes attentifs à ce qui est décidé et à qui le décide  dans la mesure où nous vérifions si cela va dans le sens des objectifs que nous avons définis ensemble. La Commission n’a pas une approche institutionnelle, elle a une approche politique.

La subvention globale permet aux autorités de gestion de laisser une plus grande autonomie aux organismes intermédiaires. Jugez-vous les collectivités françaises suffisamment préparées pour assumer ce nouveau type de convention ?

Nous comptons bien en juger très prochainement. Certaines collectivités sont probablement très bien préparées et ont déjà beaucoup d’expérience de mise en œuvre d’actions du FSE, notamment les conseils régionaux. Ils ont en effet déjà expérimenté les conventions cadres qui ressemblaient beaucoup aux nouvelles subventions globales, lors de la période  2000-2006.

Certains acteurs seront peut-être moins préparés, par exemple les départements. Mais ils y travaillent quand même d’une façon assez soutenue. L’assemblée des départements de France a par exemple élaboré un guide visant à expliquer aux départements leur nouveau rôle de gestionnaire de subvention globale.

De toutes façons, les États membres sont censés, dans l’espace de 12 mois après l’adoption de programmes opérationnels – le programme français a été adopté en juillet 2007 -, transmettre à la Commission une description de leurs systèmes de gestion et de contrôle. Celle-ci doit être faite par les autorités françaises et validée par un organisme indépendant. En France il s’agit de la CICC. Or ce document va être transmis à la Commission qui va évaluer aussi bien la description que l’évaluation faite par la CICC.  Et avant que le document n’arrive à la Commission, la CICC doit nous dire si tous les intervenants ont la capacité et les systèmes en place pour pouvoir gérer ou sous gérer, en tant qu’organisme intermédiaire, les actions du FSE. Pour l’instant nous n’avons pas encore reçu ce document.

Il est à noter que la Commission européenne ne remboursera pas de dépenses tant qu’elle n’aura pas reçu et validé le rapport de la CICC. Mais pour le moment, je ne peux pas vous le dire, car je n’ai pas les éléments nécessaires.  

Quel regard portez-vous sur l’expérimentation dans la région Alsace dont l’autorité de gestion des fonds structurels est le Conseil régional?

L’expérimentation en Alsace est une expérience pilote en France, qui s’est, de plus, déroulée sur une période courte, car elle n’a commencé qu’en 2003 sur un programme fonds social objectif 2 relativement peu important financièrement. Je n’ai pas suffisamment d’éléments et je n’ai pas connaissance d’évaluation qui ait été faite de l’expérience Alsace à ce niveau là. Je peux uniquement me baser sur des éléments que j’ai en ma possession par exemple les rapports d’audit. Je ne peux donc pas dire pour le moment que l’expérience Alsace se distingue des autres, en termes de gestion, ou de contrôle. Le fait d’avoir changé d’entité pour la gestion ne permet pas de dire qu’il y a eu un changement radical.

L’importance de l’encadrement règlementaire des fonds européens (Cf les nombreux contrôles obligatoires) est une garantie de transparence et de traçabilité. Pourtant, cet encadrement règlementaire a parfois pour effet de faire peur aux porteurs de projet. Ne pensez-vous pas que trop de règlementation peut avoir un effet contre productif en incitant les autorités de gestion à choisir des projets très bien gérés mais très peu innovants ?

La règlementation communautaire est complexe. Pas compliquée, complexe. Mais il ne faut pas oublier que la Commission est responsable de la mise en œuvre d’un budget qui lui est alloué par les États membres, pour l’essentiel. Il s’agit de l’argent des contribuables européens.

De plus, la Commission est censée rendre compte au Parlement et au Conseil de la manière dont cet argent est dépensé. Ses obligations sont importantes.

Notre préoccupation est que cet argent contribue aux objectifs pour lesquels il a été alloué, mais dans le cadre d’une bonne gestion financière. Certaines règles ont donc été établies.

En outre, la complexité attribuée à la législation communautaire est souvent largement augmentée par des règles nationales, régionales ou locales. De toutes les façons c’est aussi le rôle des autorités de gestion, et des autorités de gestion déléguée, notamment celles qui gèrent des subventions globales, d’établir des orientations et d’aider les petits porteurs de projet à créer les conditions pour mettre en œuvre les projets.

Ce n’est pas la Commission à Bruxelles qui va émettre des orientations globales pour 27 États membres avec des caractéristiques institutionnelles et juridiques tout à fait différentes. Chaque gestionnaire de subvention globale doit tenir compte de tout cela et aider les petits porteurs de projet. C’est d’ailleurs pour cela que la Commission a autorisé les États membres à se réserver une partie qui peut aller jusqu’à 4% du budget qui leur est alloué, pour des actions d’assistance technique, c’est-à-dire pour améliorer les conditions de mise en œuvre, soit au niveau de la gestion, soit au niveau du contrôle. Mais il s’agit d’argent public, il faut donc que nous ayons la possibilité de retracer son utilisation.

Enfin, il faut tout de même noter que le nouveau règlement fonds social européen introduit certains éléments de simplification. L’actuel règlement permet que les coûts indirects, comme les dépenses d’électricité dans un cours de formation par exemple, puissent être déclarés sur une base forfaitaire qui ne doit pas dépasser  un montant correspondant à 20% des coûts directs. Mais c’est à chaque État membre d’établir le mécanisme pour pouvoir le faire.