Ein europäischer Abwicklungsrahmen für Banken?

Die EU-Kommission will 2011 einen „europäischen Abwicklungsrahmen“ vorlegen. Damit sollen Finanzinstitute in die Insolvenz gehen können, ohne dass Steuergelder eingesetzt werden müssen oder die Stabilität des Finanzsystems gefährdet wird. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint, dass Marktteilnehmer so diszipliniert und das bestehende Moral-Hazard-Problem verringert werden kann.

Zum Autor

Dr. Bert Van Roosebeke ist wissenschaftlicher Referent am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
__________________

Die Kommission wird im Fru?hjahr 2011 einen Legislativvorschlag fu?r einen "europa?ischen Abwicklungsrahmen" vorlegen. Dieser Rahmen soll ermo?glichen, dass Finanzinstitute in die Insolvenz gehen ko?nnen, ohne dass Steuergelder eingesetzt werden mu?ssen oder die Stabilita?t des Finanzsystems gefa?hrdet wird.

Der europa?ische Abwicklungsrahmen soll fu?r alle Banken und fu?r systemrelevante Wertpapierfirmen (im Folgenden: "Finanzinstitute") gelten. Die Kommission will bis Ende 2011 entscheiden, ob er auf Versicherungen, Investmentfonds oder zentrale Gegenparteien (CCP) ausgeweitet wird.

Sta?rkung der pra?ventiven Maßnahmen der zusta?ndigen Beho?rden

Jedes Finanzinstitut muss – "in enger Zusammenarbeit" sowohl mit der Aufsichtsbeho?rde als auch mit der Abwicklungsbeho?rde – einen "Abwicklungsplan" erstellen. Dieser muss darlegen, wie die Gescha?fte des Instituts notfalls "transferiert oder geordnet abgewickelt" werden ko?nnen.

Jedes Finanzinstitut muss einen "Sanierungsplan" erstellen, wenn dies angesichts der Gro?ße des Institutes oder der Quellen seiner Finanzierung "verha?ltnisma?ßig" ist. Der Plan muss fu?r verschiedene Szenarien darlegen, wie das Institut Liquidita?tsprobleme beheben oder neues Kapital beschaffen will. Die Aufsichtsbeho?rde bewertet, ob der Plan vollsta?ndig und dazu geeignet sind.

Die Aufsichtsbeho?rde kann bei einem Finanzinstitut "A?nderungen an Rechtsstruktur, Gescha?ftsbereichen und Unternehmensstruktur" durchsetzen, wenn die Abwicklungsbeho?rde dies fu?r die Abwickelbarkeit des Instituts als notwendig erachtet.

Abwicklung: Instrumente

Jeder Mitgliedstaat muss eine Beho?rde benennen, die fu?r die Abwicklung von Finanzinstituten zusta?ndig ist. Das kann das Finanzministerium, die Zentralbank oder das Einlagensicherungssystem sein. Nicht zusta?ndig sollte die Aufsichtsbeho?rde sein.

Um eine Abwicklung durchfu?hren zu ko?nnen, soll die Abwicklungsbeho?rde die Mo?glichkeit erhalten, ein Finanzinstitut ohne Zustimmung der Eigentu?mer ganz oder teilweise zu vera?ußern.

Abwicklung: Finanzierung

Die Kosten der Abwicklung eines Finanzinstituts sollen vorrangig die Anteilseigner und Gla?ubiger tragen. Die Kommission schla?gt daru?ber hinaus nationale Bankenabwicklungsfonds vor, die spa?ter in einen "einzigen EU-weiten Fonds" u?berfu?hrt werden sollen.

Rettungsmaßnahmen

 
Die Abwicklung von großen, komplexen Finanzinstituten ("large, complex financial institutions", LCFI) kann die Finanzstabilita?t gefa?hrden. Die Kommission pru?ft daher, wie die Gescha?ftsta?tigkeit solcher Institute – voru?bergehend – sichergestellt werden kann. Eine Mo?glichkeit ist die Umwandlung von Verbindlichkeiten in Eigenkapital. Die Kommission wird untersuchen, ob die Abwicklungsbeho?rden gesetzlich zu dieser Umwandlung erma?chtigt werden sollen oder ob sie auf vertraglichen Vereinbarungen zwischen Finanzinstitut und Gla?ubigern basieren soll, fu?r welche Arten von Verbindlichkeiten diese Mo?glichkeit ero?ffnet werden sollte; wie sich die Umwandlung auf die Finanzierungskosten der Finanzinstitute auswirkt.

Ordnungspolitische Beurteilung

Eine gesetzliche Regelung, die die Insolvenz von Finanzinstituten auch praktisch ermo?glicht, ist u?berfa?llig. Dies gilt insbesondere fu?r Finanzinstitute, fu?r die eine solche Insolvenz aufgrund ihrer Gro?ße, ihrer Komplexita?t oder ihrer Vernetzung mit anderen Finanzinstituten bisher als zu riskant eingestuft wird. Die vorgesehene "geordnete Abwicklung" fu?r "systemrelevante Finanzinstitute", insbesondere die explizite Beteilung von Aktiona?ren und Gla?ubigern, reduziert nicht hinnehmbare Anreizverzerrungen ("Moral Hazard"): Finanzinstitute gehen tendenziell zu viel Risiko ein, wenn sie keine Insolvenz fu?rchten mu?ssen. Gleiches gilt fu?r die Geldgeber dieser Finanzinstitute, seien es Aktiona?re, Anleiheka?ufer oder sonstige Gla?ubiger. Diese Parteien ko?nnen bislang damit rechnen, dass der Staat die Insolvenz des Finanzinstituts mit Steuergeldern verhindern wird, weil sonst eine Kettenreaktion die Stabilita?t des gesamten Finanzsystems bedrohen ko?nnte.

Problematisch ist allerdings, dass nach wie vor keine Einigkeit daru?ber besteht, wie die "Systemrelevanz" festgestellt werden kann. Da mit dieser Feststellung fu?r Finanzinstitute erhebliche Folgekosten verbunden sind, wa?ren objektive und nachvollziehbare Kriterien, die international gelten, fu?r die Einstufung als "systemrelevant" dringend notwendig.

Die ersten beiden Maßnahmen, wonach systemrelevante Finanzinstitute bereits im Vorfeld einer Krise Abwicklungspla?ne ("Living Will") und Sanierungspla?ne entwerfen mu?ssen, sind fu?r die Glaubwu?rdigkeit einer potentiellen – unter großem Zeitdruck durchzufu?hrenden – geordneten Abwicklung unumga?nglich. Dass Beho?rden drittens von Finanzinstituten A?nderungen an der Rechts- oder Unternehmensstruktur verlangen ko?nnen, greift besonders tief in die unternehmerische Freiheit ein. Weil aber nur ein glaubwu?rdiges Abwicklungsszenario Anreizwirkung entfaltet, muss dieser Eingriff – wenn u?berzeugend und ausreichend belegt und gerichtlich besta?tigt – jedoch mo?glich sein. Diese Befugnis ist aber kein Allheilmittel: In bestimmten Fa?llen wird auch nach (und trotz) der Durchsetzung solcher Maßnahmen eine (vollsta?ndige) Abwicklung nicht mo?glich und eine (Teil-)Rettung von Finanzinstituten unumga?nglich sein.

Die Zwangsvera?ußerung und Zwangsu?bertragung von (Teilen von) systemrelevanten Finanzinstituten als vierte Maßnahme ist ein a?hnlich rigoroses Eingriffsinstrument, aber als ultima ratio vertretbar. Ohne diese Mo?glichkeit ko?nnten solche Institute ihre Systemrelevanz ausnutzen, indem sie den freiwilligen Verkauf ablehnen und dadurch eine Rettung mittels Steuergeldern oder Gelder aus dem Abwicklungsfonds herbeifu?hren. Auch die fu?nfte Maßnahme, die Einrichtung von Bankenabwicklungsfonds, die zur Finanzierung der Abwicklung von Finanzinstituten herangezogen werden, ist angesichts der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten in den Jahren 2008 und 2009 die Banken mit 2300 Milliarden Euro unterstu?tzt haben, angemessen. Sie wird aber auch nicht vermeiden ko?nnen, dass bestimmte Finanzinstitute auch ku?nftig zumindest teilweise mit Steuerngeldern abgewickelt oder unterstu?tzt werden.

Ein EU-Abwicklungsfonds verringert zwar die Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme von Steuergeldern. Erhebliche Risiken entstehen jedoch, wenn die nationale Bankenaufsicht auf politischen Druck hin zu lax gestaltet wird: In diesem Fall werden die Folgekosten einer schlechten nationalen Aufsicht vergemeinschaftet. Die Abwicklung grenzu?berschreitender Finanzinstitute u?ber Abwicklungskollegien ist konsequent und der dezentralen Abwicklung u?ber nationale Abwicklungsbeho?rde vorzuziehen, da auch die Aufsicht bereits in Aufsichtskollegien stattfindet. Die Durchschlagskraft der Abwicklungskollegien wird aber ohne Harmonisierung der nationalen Bankeninsolvenzregeln begrenzt sein. Denn dann bleiben die Abwicklungspla?ne fu?r die jeweiligen nationalen Beho?rden unverbindlich und das Abwicklungsszenario wenig glaubwu?rdig.

Zusammenfassung der Bewertung

Eine gesetzliche Regelung, die die Abwicklung insolventer Finanzinstitute glaubwu?rdig macht, kann Marktteilnehmer disziplinieren und das bestehende Moral-Hazard-Problem verringern. Dafu?r mu?ssen aber dringend Kriterien fu?r das Vorliegen von "Systemrelevanz" vereinbart werden. Abwicklungs- und Sanierungspla?ne, beho?rdliche Anordnungen zur A?nderung der Unternehmensstruktur und die Einrichtung von Bankenabwicklungsfonds sind fu?r die Glaubwu?rdigkeit des Abwicklungsszenarios notwendig. Zwangsvera?ußerungen sind als ultima ratio vertretbar. Die Einrichtung von Abwicklungskollegien ist konsequent; ohne harmonisierte der nationalen Bankeninsolvenzregeln werden sie aber machtlos bleiben.

Links

CEP: Website

CEP: Kurzanalyse zur Abwicklung von Finanzinstituten (20. Dezember 2010)

EU-Kommission: Ein EU-Rahmen fu?r Krisenmanagement im Finanzsektor (20. Oktober 2010)