Comment européaniser l’administration française?

A l’occasion de la publication du rapport public 2007 du Conseil d’État, Josseline de Clausade, conseiller d’État et rapporteur général auprès de la Section du rapport et des études du Conseil d’État, revient sur les relations entre l’Union européenne et l’administration française et sur les progrès à réaliser en termes de stratégie d’influence et d’information européenne.

EURACTIV.fr : La France vient d’élire un nouveau Président de la République. La présidence française de l’Union européenne est dans un an. La période choisie par le Conseil d’État pour publier un rapport sur les relations entre l’administration française et l’UE n’est pas anodine. Quelle est la finalité de ce rapport ?

Ce rapport vise essentiellement à analyser les processus de décision au sein de l’Union européenne et à en déduire quelques adaptations de méthode pour l’administration, et peut-être de façon plus large pour la société française, notamment l’impératif de l’anticipation, la nécessité de « jouer collectif » et le déploiement d’une stratégie d’influence à Paris, à Bruxelles, et dans les autres capitales européennes.

L’Europe est en effet, aujourd’hui, une Union à 27 États membres et 492 millions d’habitants. Elle constitue la première zone économique du monde et elle représentait en 2005 18,1% des exportations mondiales (hors commerce intra-communautaire), contre 12 % pour les États-Unis et 10,1% pour la Chine.

Si l’Europe a changé d’échelle, elle reste avant tout une construction juridique. « La norme sans la force : l’énigme de la puissance européenne » souligne, à juste titre, un ouvrage récent de Zaki Laïdi paru aux presses de Sciences-Po.

Les modes d’élaboration et d’adoption du droit ont profondément évolué au sein de cette puissance économique, commerciale et politique qui n’a pas de précédent dans l’histoire ni d’équivalent dans le monde.

En vingt ans, elle a connu plusieurs élargissements passant de 12 à 27 membres. Elle a appliqué quatre réformes institutionnelles majeures : l’Acte unique européen, entré en vigueur le 1^er juillet 1987, le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1^er novembre 1993, le traité d’Amsterdam, entré en vigueur le 1^er mai 1999 et le traité de Nice, entré en vigueur le 1^er février 2003.

Les modes de décision sont donc plus complexes, même s’ils restent profondément ouverts. Chacun doit s’adapter à cette nouvelle donne.

Le rapport critique sévèrement la culture administrative et politique française en matière d’Europe. Comment la décririez-vous ?

Il ne s’agit pas tant de critiques que de questionnements ou de recommandations sur des méthodes de travail visant à mieux faire valoir les atouts de notre pays dans le concert européen.

Au sein de l’Union européenne, la règle résulte toujours de la négociation qui se poursuit jusqu’à ce qu’un compromis soit trouvé. Une fois la règle adoptée, elle est appliquée.

Il faut donc apporter, très en amont du processus, des ambitions et des propositions. Cela suppose de mener de très larges concertations, de mener des évaluations et de proposer des arbitrages politiques anticipés sur les intérêts français. A défaut, le risque est de se trouver en position défensive sur des initiatives proposées par d’autres États membres et ne correspondant pas nécessairement à la conception de l’Europe que nous défendons depuis l’origine.

D’où les propositions consistant à créer auprès du Président de la République un « Conseil stratégique sur l’Europe », à s’appuyer davantage dans la négociation sur le Parlement européen et le réseau des parlements nationaux ou encore à constituer, sur les initiatives les plus importantes, des groupes ad hoc réunissant tous les partenaires concernés : acteurs de la société civile, fonctionnaires, parlementaires.

Le rapport insiste sur la nécessité de développer de véritables réflexes européens dans l’administration. Qu’est-ce que cela signifie ?

Des réflexes européens consistent, en premier lieu, à définir quel est le niveau de réglementation le plus approprié : européen, national ou local. Ainsi par exemple sur l’énergie, la protection de l’environnement ou la défense du consommateur ou de l’usager, le niveau européen est souvent plus approprié ou pertinent. Le principe de subsidiarité fonctionne dans les deux sens… la pollution, la criminalité organisée ou le réchauffement climatique ne connaissent pas les frontières nationales.

Il s’agit également de prendre la mesure du droit communautaire en vigueur lors de la conception des réformes nationales afin de ne pas entrer en contradiction avec nos obligations et de ne pas créer d’éventuels effets pervers.

Développer des réflexes européens signifie aussi assurer une plus grande fluidité de l’information sur l’ensemble des initiatives européennes, depuis leur conception jusqu’à leur entrée en vigueur. Cette fluidité doit aller jusqu’au citoyen mal ou insuffisamment informé sur les grands enjeux européens ou sur les retombées bénéfiques de la construction communautaire. A titre d’exemple, l’Espagne précise sur des panneaux quels sont les équipements qui ont pu être réalisés grâce à des financements européens.

Ces réflexes consistent enfin à décloisonner le plus possible la réflexion et la définition des positions européennes de la France : entre administrations et parlementaires, entre parlementaires nationaux et parlementaires européens, entre les délégations pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale et du Sénat et commissions permanentes, entre administrations et entreprises, entre administrations et collectivités territoriales etc.

En bref, il est essentiel de faire en sorte que les prises de position européennes de la France soient débattues le plus possible, le plus tôt possible et au niveau politique le plus élevé.

Le phénomène est-il très différent chez nos voisins européens ?

A vingt-sept États membres, dont beaucoup de nouveaux arrivants, il y a toute une gamme de situations. Cependant, les méthodes communautaires de négociation prévalant aujourd’hui au sein de l’Union sont plus proches de la culture administrative anglo-saxonne que des nôtres, qui restent encore parfois empreintes de réflexes, sinon régaliens, encore centralisés.

L’absence de l’administration française en amont des procédures législatives au niveau européen n’est-il pas lié à la trop grande centralisation des institutions françaises ?

Cela joue peut-être. Mais il y a aussi et surtout une culture insuffisante du lobbying, d’appui sur des réseaux ou de déploiement de stratégies d’influence. Par exemple les cabinets de consultants français répondent moins aux appels d’offre de la Commission que les cabinets anglo-saxons.

De même la France mobilise moins sa ressource universitaire, pourtant très riche.

Le Conseil d’État propose d’instituer auprès du Président de la République un « Conseil stratégique sur l’Europe ». De quoi s’agit-il exactement  et quels seraient ses objectifs ?

Le Conseil stratégique sur l’Europe réunirait à intervalles réguliers, autour du Président de la République, le Premier ministre, le ministre des Affaires étrangères, le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, le ministre des Affaires européennes et tout autre ministre concerné, pour définir les priorités stratégiques en matière européenne.

Il ne faut pas oublier que le Conseil européen, qui réunit quatre fois par an les Chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne, est une instance d’impulsion majeure de l’Union européenne. C’est également au Conseil européen que se définissent les ultimes compromis sur les grands dossiers européens, qu’il s’agisse des perspectives financières, de la solidarité entre États membres ou encore de la politique agricole commune.

Au lieu de créer un organe supplémentaire, ce rôle ne pourrait-il pas être assumé par le ministre délégué aux Affaires européennes ?

Il ne s’agit pas d’un organe supplémentaire mais d’une méthode de travail et d’une mise en perspective de la France au sein de l’Union européenne. Cette démarche n’est pas une nouveauté : elle est largement mise en œuvre par d’autres États membres, qui déploient déjà des stratégies concertées au cœur de l’État sur les questions européennes.

Bien entendu, le ministre des Affaires européennes est une partie prenante essentielle, mais il n’est pas le seul intervenant  : tous les ministères sont aujourd’hui intéressés par les affaires européennes et c’est le Président de la République qui exprime la position de la France au sein du Conseil européen.

Il est donc normal que nos priorités et nos intérêts essentiels en matière européenne soient définis au plus haut niveau de l’État.

« Accorder une plus grande place aux questions européennes dans les formations et les concours d’entrée de la fonction publique » fait partie des propositions du Conseil d’État dans son rapport. Ces questions y sont donc négligées aujourd’hui ?

Il y a eu des progrès très sensibles depuis une quinzaine d’années; ceux ci ne sont pas pour autant suffisants. La création du cycle des hautes études européennes à Strasbourg constitue un progrès. Il faut poursuivre en développant des cycles de formation spécialisés ouverts aux ressortissants de l’Union européenne sur le modèle de l’Ecole des Hautes études en santé publique.

Que pensez-vous de l’information sur l’Europe en France ?

Elle est à la fois insuffisante et laconique. Les médias audiovisuels français consacrent beaucoup moins de temps aux questions européennes que ceux de nos partenaires. Est-il normal par exemple que la France ait à Bruxelles le même nombre de journalistes accrédités que les Pays Bas, qui comptent six fois moins d’habitants ?

De même la presse nationale et régionale rend moins compte des initiatives européennes que la presse étrangère. Il en résulte que nombre de Français se sentent coupés de l’Europe.

L’absence de connexion entre l’information européenne et les acteurs de terrain concernés par ces politiques explique-t-elle selon vous l’absence de réflexe européen en France ?

La fluidité de l’information sur les questions européennes doit être un objectif prioritaire. Chacun doit y jouer sa partition : les fonctionnaires, les parlementaires européens élus en France, les parlementaires nationaux, les journalistes, les fédérations professionnelles, les associations et les organisations non gouvernementales, les autorités administratives indépendantes, les associations d’élus locaux, les ministres, le Premier ministre et le Président de la République.

Tous participent à la construction de l’Europe : il leur revient de faire en sorte qu’elle reste la plus protectrice, la plus solidaire, mais aussi la plus porteuse possible, face à la mondialisation et à l’émergence de grandes puissances telles que la Chine et l’Inde, qui comptent déjà plus d’un milliard d’habitants chacune.