Les pays de l’UE ne peuvent pas subventionner toutes les industries en difficulté, selon la BERD

Une bonne politique industrielle ne doit pas subventionner aveuglément les industries en difficulté, mais identifier les secteurs porteurs de croissance, ce que les pays européens peinent encore à faire, estime Beata Javorcik, économiste pour la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

Avant la publication d’un rapport de la BERD sur la politique industrielle, mardi 26 novembre, Beata Javorcik dresse pour Euractiv un tableau mitigé des subventions publiques accordées aux industries.

Alors que les mesures visant à stimuler la production industrielle et à aider certains secteurs à évoluer vers la neutralité climatique se multiplient partout dans le monde, la BERD pointe du doigt l’utilisation souvent inefficace des fonds publics et les politiques qui augmentent la fragmentation du commerce mondial.

« Les gens ont tendance à penser qu’une politique industrielle efficace consiste à “choisir les gagnants”, mais, en réalité, elle doit également laisser tomber les perdants », insiste Beata Javorcik.

Un exercice d’équilibre délicat

« Lorsque l’on ouvre les vannes et que l’on commence à distribuer de l’argent, les industries en difficulté viennent demander des subventions », poursuit Beata Javorcik, tout en soulignant que les industries européennes souffrent des prix élevés de l’énergie.

Cependant, subventionner les entreprises en difficulté reviendrait « à geler » la structure de l’économie du continent. « Et c’est la dernière chose à faire, compte tenu de nos ambitions en matière de transition écologique. »

Une mise en garde qui intervient alors que ThyssenKrupp, le géant allemand de la sidérurgie, a annoncé lundi 25 novembre de nombreuses suppressions d’emplois et la vente de certaines de ses activités en Allemagne, malgré deux milliards d’euros de subventions reçus du gouvernement de Berlin. Une situation difficile que connaissent d’autres producteurs d’acier.

« Nous avons besoin de changements structurels », estime Beata Javorcik, soulignant que de tels processus de transformation « ne peuvent pas être sans conséquences ». Cependant, selon l’économiste, les gouvernements peuvent mettre en place « des politiques d’atténuation ».

Le rapport de la BERD pointe également l’absence de hiérarchie claire au sein des politiques industrielles, avec des objectifs politiques parfois concurrents, tels que la transition vers la neutralité climatique, la réduction des dépendances vis-à-vis d’autres économies et le développement de l’innovation.

Le retour des politiques industrielles

Fondée en 1991 pour aider les anciens pays du bloc de l’Est à réformer leurs économies, la BERD a contribué à transformer des économies basées sur l’industrie en des économies davantage basées sur les services.

Selon Beata Javorcik, la transition vers les services est un élément « naturel » du développement économique des pays, ceux-ci s’orientant vers des activités à plus forte valeur ajoutée au fur et à mesure de leur croissance.

« Généralement, l’innovation n’a pas lieu dans les régions à la traîne », explique l’économiste, soulignant qu’il est nécessaire de faire des compromis entre aider les régions les plus faibles et maximiser la croissance économique. Dans le cas de la Hongrie par exemple, la transition vers les services a entraîné une concentration économique dans les villes, où les exportateurs se sont regroupés, analyse-t-elle.

Mais « un vaste changement » de mentalité s’est opéré ces deux dernières décennies, en particulier dans les anciens pays communistes, et l’on assiste à « un soutien croissant à une plus grande implication de l’État dans l’économie ».

« La politique industrielle est de retour grâce à la demande populaire », note-t-elle, notant que « les électeurs sont de plus en plus positivement prédisposés » à son égard.

Depuis la pandémie de Covid-19 notamment, qui a vu l’UE suspendre nombre de ses règles habituellement strictes en matière de dépenses et de subventions, « nous constatons un regain d’enthousiasme vis-à-vis de l’implication de l’État », y compris chez les jeunes auparavant sceptiques à cet égard.

Le soutien croissant à la politique industrielle reflète également d’autres changements majeurs, notamment la mondialisation, l’automatisation qui remodèle l’industrie manufacturière, l’intelligence artificielle (IA) qui devrait faire de même pour les services, et la transition écologique, explique-t-elle.

Les économies européennes « ressentent aussi le besoin de répondre » aux politiques industrielles adoptées aux États-Unis ou en Chine, comme la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act, IRA).

Pas de « solution miracle »

Le rapport de la BERD souligne néanmoins que la politique industrielle a un coût et qu’il est difficile d’imiter la Chine et les États-Unis, en particulier pour des pays dont les budgets sont déjà restreints.

Par exemple, si les clauses « Buy American » (Achetez américain) pour les marchés publics aux États-Unis ont permis de créer environ 100 000 emplois dans l’industrie du pays, elles ont entraîné des coûts supplémentaires pour le gouvernement allant de 111 000 dollars (106 000 euros) à 238 000 dollars (227 000 euros) par emploi, note le rapport.

En outre, il est souvent difficile d’évaluer si les avantages d’une politique donnée l’ont emporté sur ses coûts — le soutien de la Chine à son industrie de construction navale, qui a coûté au gouvernement 550 milliards de yuans (72,2 milliards d’euros) pour la période 2016-2023, en est un bon exemple.

Si cette politique a permis d’augmenter de 40 % la part du secteur chinois sur le marché mondial, les bénéfices nets des producteurs et les autres gains économiques n’ont pas atteint la valeur totale des subventions, tout en attirant « un grand nombre de producteurs inefficaces et en entraînant une surcapacité », affirme la banque dans son rapport.

Par ailleurs, 80 à 90 % de toutes les politiques industrielles seraient « discriminatoires à l’égard des intérêts étrangers », notamment en favorisant les producteurs nationaux. Le rapport souligne qu’elles peuvent créer des « distorsions significatives dans d’autres industries » en nuisant potentiellement aux « secteurs en amont qui approvisionnent l’industrie cible » ou aux secteurs en aval qui achètent ses produits.

Les subventions accordées à l’industrie sidérurgique par de nombreux pays dans les années 1970 et 1990 — dont le Brésil, l’Argentine, la Belgique et l’Allemagne — sont citées comme un exemple majeur d’effets négatifs sur la compétitivité des exportations des industries locales qui utilisent l’acier « comme principal intrant de production », en particulier dans les économies à faible revenu.

« La politique industrielle n’est pas une solution miracle », conclut Beata Javorcik.

[Édité par Anne-Sophie Gayet et Laurent Geslin]