Parlement européen : forces et faiblesses des cinq dernières années

Alors que les députés européens se réunissent pour la dernière fois de leur mandature, du 4 au 7 mai, EURACTIV.fr revient sur le rôle de cette assemblée au cours des cinq dernières années.

Juin 2004. Le Parlement européen est renouvelé avec, pour la première fois après l’élargissement de l’Europe à l’Est, 732 députés au lieu de 626. Il ne représente plus les citoyens de 15 États membres mais de 25. C’est une aubaine pour le Parlement qui est alors plus fort pour s’imposer face au Conseil de l’UE, avec lequel il partage la fonction de législateur dans d’importants domaines.

Avec «l’élargissement, le Conseil à revu sa stratégie», indique Olivier Costa, docteur en sciences politiques et professeur à l’université de Bordeaux. «Paniqués que tout s’arrête de fonctionner» – il est plus difficile de se mettre d’accord à 25, aujourd’hui à 27, qu’à 15 – les chefs d’État et de gouvernement des 27 «ne refusent plus de dialoguer» avec les europarlementaires.

Même constat pour une source proche du dossier. Ces années ont montré qu’avec l’élargissement, le travail à 27 «est plus difficile» au Conseil, un peu moins à la Commission, et n’a rien changé pour le Parlement européen. Et cette différence «s’est reflétée dans la balance interinstitutionnelle», qui penche davantage vers le Parlement, analyse cette même source. Le Parlement serait donc reconnu comme un vrai co-législateur.

Vis-à-vis de la Commission européenne aussi, le Parlement s’affirme. En décembre 2004, alors que les eurodéputés viennent d’être renouvelés, ils refusent la nomination de l’Italien Rocco Buttiglione au poste de commissaire, et obligent José Manuel Barroso à revoir sa copie. Ce premier tour de force laisse présager un Parlement européen puissant.

Le Conseil de l’UE conserve l’avantage ?

Le Conseil de l’UE et le Parlement européen sont co-législateurs sur un nombre croissant de législations adoptées à l’échelon européen, tels le budget, l’environnement, l’éducation, la culture, la santé, ou la protection des consommateurs. Ce qui met normalement sur un pied d’égalité les deux institutions dans ces domaines.

Les dossiers en co-législation ont connu une issue rapide ces cinq dernières années. «Entre 1999 et 2004, 30,3% des textes étaient conclus en première lecture. Aujourd’hui c’est 64% des dossiers», indique Yves Bertoncini, enseignant en questions européennes à Sciences-Po Paris et secrétaire général du collectif citoyen Europanova. « Pendant les 6 derniers mois, 90% des textes ont été adoptés en première lecture », précise M. Costa. Il rappelle que ce chiffre doit être relativisé car il comptabilise aussi les textes remis à l’ordre du jour pour simple modification de procédure, suite à l’introduction d’une nouvelle forme de comitologie.

Pour certains, le Parlement européen surestime son influence. Le Conseil «ricane peut être un peu» face à l’attitude triomphaliste du Parlement, estime Olivier Costa. Les trilogues –procédures informelles visant à chercher un compromis entre le Conseil et le Parlement et qui réunissent des représentants des trois institutions en parallèle de la procédure législative– se sont accrus depuis 2005 et expliquent la «généralisation des accords précoces» en première lecture, explique M. Costa. Or, ils «reviennent à dessaisir l’assemblée plénière de ses compétences», et donnent l’avantage au Conseil, estime-t-il. «Le Conseil essaye de récupérer les pouvoirs qu’il a perdu avec la co-décision», indique une source proche des institutions européennes.

Mais pour Yves Bertoncini, «le Parlement européen demeure capable d’engager le Conseil vers une deuxième lecture, voire de rejeter une proposition à l’issue de la conciliation». La libéralisation des services portuaires et la directive sur les brevets logiciels, qui n’ont jamais vu le jour, en sont des exemples. « C’est le signe que le Parlement peut aussi aller jusqu’à la dernière extrémité et rejeter un texte », indique-t-il.

Les parlementaires européens uniquement actifs sur les dossiers médiatiques ?

Mais si le Parlement européen montre encore son aptitude à se battre, il se contente de le faire « sur les sujets les plus visibles par l’opinion publique », lance un observateur bruxellois. Parfois même d’amender uniquement des dispositions non obligatoires, qui ne changent pas vraiment le texte en substance, estime-t-il. En clair, les parlementaires se rendent utiles aux yeux de leurs électeurs, sans pour autant mettre à mal le compromis négocié avec le Conseil de l’UE.

Sur le paquet énergie-climat (EURACTIV.fr 23/03/2009) par exemple, c’est le Conseil de l’UE qui a tenu la plume et a finalement imposé un compromis «à prendre ou a laisser» au Parlement. «Il n’aurait pas été bon pour la réputation du Parlement» de le rejeter, affirme ce même observateur. «Le Conseil de l’UE s’impose. Il prend la plupart des décisions», conclut-il. Mais d’autres relativisent cette analyse.

En tout état de cause, le Parlement européen compte plusieurs grandes batailles à son actif, dans lesquelles il a su s’imposer face à la Commission européenne et au Conseil de l’UE. Invoqués par tous, le règlement Reach, et la directive dite «services». Sur cette dernière, le Parlement européen s’est saisi du sujet pour réécrire le texte proposé par la Commission. Les eurodéputés, menés par l’europarlementaire Evelyne Gebhardt (PSE), ont supprimé le principe tant décrié du pays d’origine. Celui-ci aurait permis à des travailleurs, détachés dans un autre pays de l’UE, de proposer leurs services sans être soumis à la règlementation de l’État d’accueil. Il avait en parti été reponsable du «non» français au Traité constitutionnel. 

Plus récemment, les députés européens ont cherché à s’affirmer sur la refonte de la directive temps de travail, qui n’a pas trouvé d’issue positive en conciliation. Strasbourg voulait réduire les dérogations que le Conseil souhaitait introduire dans le texte. Ces exceptions auraient pu permettre, dans des cas jugés toutefois marginaux, d’autoriser jusqu’à 65 heures de travail par semaine. Dans ce cas, le Parlement a mené «un combat symbolique», juge M. Bertoncini. Il «s’est efforcé d’adopter une position plus protectrice d’un point de vue social» que celle du Conseil, analyse-t-il.

Le Parlement et le Conseil n’ont toutefois pas réussi à se mettre d’accord et la version actuelle de la directive, contenant une clause d’opt-out, reste en vigueur. Ce dossier pourrait ressurgir après le renouvellement de Strasbourg. Les députés européens, notamment du PSE et des Verts européens, pourraient alors en faire une des conditions majeures d’approbation des candidatures au poste de commissaires européens en décembre prochain (EURACTIV.fr 24/04/2009). 

Enfin, le Parlement européen a « un pouvoir de résonnance », notamment sur la scène internationale, lorsqu’il adopte des résolutions –simples déclarations sans valeur juridiques– selon Yves Bertoncini. Qui parfois peuvent être assimilées à la position de l’ensemble de l’UE sur un sujet de politique étrangère. Son soutien au Tibet, au moment des Jeux olympiques de Pékin, a été interprétée comme «le discours de l’Europe» hors de l’UE, estime M. Bertoncini. «On sous-estime dans les États membres le travail des députés européens», conclut-il.

POSITIONS

Selon le rapporteur au Parlement européen de la directive services, Evelyne Gebhardt (PSE),« non seulement nous avons obligé la Commission européenne à changer sa proposition initiale, mais nous l’avons écrit nous-mêmes, ce qui est encore mieux », estime-t-elle.

Au sujet des trilogues informels qui ont lieu à la marge de la procédure législative ordinaire, la députée explique qu’« aujourd’hui dans certains cas, il y a des rencontres informelles entre les rapporteurs et le Conseil des ministres au niveau des commissions parlementaires uniquement». «Cela se fait sans bruit, et sans que les parlementaires des autres commissions ne s’en rendent compte», analyse-t-elle. «Ce qui va un peu dans le mauvais sens», poursuit-elle.

Cependant pour Mme Gebhardt «c’est vraiment le Parlement qui prend les décisions, qui décide de la manière de faire les lois». «Le Parlement est beaucoup plus fort qu’avant», estime-t-elle. «Nous avons toujours fait en sorte que nos pouvoirs, qui sont restreints par les traités, soient améliorés», conclut-elle.

Pour le député européen Jean Marie Beaupuy (ALDE), «la directive services a été le combat-phare qui a été gagné par le Parlement dans l’intérêt général». Pour lui, «au cours de ces cinq années, alors même qu’il n’y avait pas de traité modifié dit « de Lisbonne », mois après mois, avec ses rapports d’initiatives, ses résolutions, le Parlement a occupé des espaces qui ne lui sont pas imputés par les traités». Il cite l’exemple du plan de mobilité urbaine ou du logement, sur lesquels il n’appartenait pas au Parlement, et même à l’Europe de se prononcer (EURACTIV.fr, 15/01/2009).