Quel avenir pour l’espace judiciaire pénal européen ?

Créer un espace judiciaire pénal européen est l’un des moyens de rapprocher l’Europe des citoyens, estiment Hervé Bribosia et Jérôme Bacquias, chercheurs à l’European Policy Center. Une possibilité offerte par le futur traité de Lisbonne qui permet à l’UE de se doter de pouvoirs propres en matière de poursuite pénale. Dans leur analyse, les deux chercheurs font le point sur les enjeux de la mise en oeuvre d’une telle disposition pour l’avenir de l’Union.

Il est souvent question de la manière dont l’Union Européenne pourrait apporter davantage de «  résultats » pour ses citoyens. Un exemple parlant a été offert le 3 novembre dernier grâce à l’action concertée de magistrats nationaux, soutenus par Eurojust, l’unité de coopération judiciaire de l’Union Européenne. 26 personnes, suspectées d’avoir planifié des attaques terroristes et organisé des trafics d’êtres humains, ont en effet pu être arrêtées simultanément dans 5 pays de l’Union.

A cet égard, une disposition clef du nouveau traité européen – le « traité de Lisbonne »- est restée largement inaperçue. Si le processus de ratification est mené à bien, l’Union Européenne aura la possibilité de se doter à terme de pouvoirs propres en matière de poursuites pénales. Cette évolution est plus que d’ordre juridique. Elle reflète les faiblesses actuelles de la coopération judiciaire pénale au niveau européen et touche à l’organisation du monopole de l’État sur l’exercice légitime de la contrainte physique.

L’importance de ce sujet a amené un panel d’experts et de personnalités européennes à en discuter pour la première fois dans le cadre d’un « Policy Dialogue » organisé le 5 décembre 2007 par le European Policy Centre.

A l’origine, il y a un paradoxe. L’action des magistrats demeure confinée au territoire de chaque État Membre alors que les affaires criminelles graves comportent de plus en plus souvent une dimension transnationale. Les individus – y compris les criminels – peuvent en effet circuler librement dans l’espace Schengen. De plus, les moyens financiers de l’Union sont désormais relativement importants (elle dispose d’un budget qui atteint 120 milliards d’euros par an) et l’euro est devenue la deuxième monnaie mondiale en termes de billets et de pièces mis en circulation. Depuis une dizaine d’années, la conjonction de ces phénomènes a amené l’Union à prendre des mesures modifiant le paysage traditionnel de la coopération judiciaire pénale. Cependant, ni Eurojust, ni l’OLAF, l’office européen de lutte anti-fraude créé en 1999, ne disposent de pouvoirs opérationnels leur permettant d’ouvrir des enquêtes et de lancer des poursuites pénales pour les affaires criminelles à dimension intrinsèquement européenne.

L’ agenda (du traité) de Lisbonne

Dans ces conditions, les avancées du traité de Lisbonne méritent une attention particulière.

Tout d’abord, il y est indiqué que les institutions pourront élargir les compétences d’Eurojust afin que ce dernier puisse déclencher des enquêtes dans des affaires criminelles concernant plusieurs États-Membres, ou concernant plus spécifiquement les intérêts financiers de l’Union. Pour concrétiser cette avancée, il ne faudrait plus l’unanimité des États Membres, mais simplement une « majorité qualifiée » au Conseil des ministres.

Ensuite, le nouveau traité donne la possibilité de créer (à l’unanimité des États-Membres) un « parquet européen » sur la base d’Eurojust. Un procureur européen aurait pour tâche d’engager des poursuites visant à défendre les intérêts financiers de l’Union. Il serait alors amené à se substituer aux procureurs nationaux dans les affaires renvoyées en jugement au niveau national. La possibilité est également ouverte de lui octroyer des pouvoirs de poursuite pour les crimes graves affectant plusieurs États Membres

Ces dispositions sont encore loin de faire l’unanimité. Nombreux gouvernements y voient une atteinte potentielle à leur droit souverain de définir leur politique pénale. La crainte est également grande que les poursuites soient systématiquement engagées dans les pays où les individus disposent des droits procéduraux les moins protecteurs. Les tentatives d’harmoniser les droits des individus lors des procédures pénales ont en effet jusqu’ici largement échoué. Au final, le risque n’est-il pas de créer un pouvoir pénal supra-étatique, discrétionnaire et manquant de légitimité?

Ces peurs sont compréhensibles mais  peu fondées.

Premièrement, il est dans l’intérêt des États Membres de coordonner de façon proactive les affaires criminelles qui les concernent tous. Comment combattre efficacement la contrefaçon d’euros si on ne peut s’assurer que les poursuites pénales dans ce domaine sont traitées de manière identique au sein de l’Union européenne? Comment s’assurer que la lutte contre le terrorisme ou la criminalité organisée, qui dépasse largement les frontières de chaque État, est effective si chaque État Membre engage des actions judiciaires séparément ? L’ « aire pénale européenne » a besoin, dans certains cas très précis, pour les affaires les plus graves, de défendre l’autorité publique nationale de façon collective, ce qui serait précisément le rôle d’un procureur européen.  

Deuxièmement, la mise en place de pouvoirs opérationnels strictement encadrés au niveau de l’Union en matière de poursuites pénales ne constituerait pas la création d’un droit pénal européen ni d’un nouveau système judiciaire autonome. Dans tous les cas, les jugements se dérouleraient toujours dans les États-Membres, selon leur procédure propre, en application de leur droit pénal.

Troisièmement, le nouveau traité opère un renforcement important du contrôle de l’action de l’Union. Le Parlement européen deviendrait co-législateur à part entière en matière de coopération judiciaire pénale. Rien ne pourrait plus être adopté sans son accord dans ce domaine. Le contrôle opéré par la Cour de Justice de Luxembourg serait désormais entier et comparable à celui du droit européen en général. De plus, la Charte des Droits Fondamentaux, qui obtient valeur légale dans le traité de Lisbonne, contient des dispositions très protectrices en matière de droit procédural pénal que la Cour ne manquera pas de faire respecter. Enfin, l’Union Européenne pourra adhérer à la Convention Européenne des Droits de l’Homme – ce qu’elle ne pouvait faire jusqu’ici car elle était privée de personnalité juridique.

D’Eurojust au Parquet Européen

Doter à terme l’Union européenne de pouvoirs opérationnels en matière de poursuite pénale, même de manière limitée, n’en resterait pas moins un saut dans l’inconnu. D’un coté, l’Union se doit de pallier les défauts intrinsèques d’une séparation entre systèmes judiciaires nationaux. D’un autre coté, elle ne peut fonder son action sur un monopole légitime de la contrainte qu’elle n’aura sans doute jamais.

La conférence organisée par l’EPC a très clairement montré la nécessité d’avancer pas à pas dans un domaine aussi sensible. La solution la plus raisonnable serait de continuer de renforcer les pouvoirs d’Eurojust – tout d’abord au niveau de son organisation, comme souhaite d’ores et déjà le faire la Commission européenne qui a publié une communication à ce sujet fin octobre.

Si le traité de Lisbonne est ratifié, l’Union disposera alors d’une base légale qui lui permettrait d’octroyer au Collège d’Eurojust et à ses Membres Nationaux des pouvoirs beaucoup plus contraignants, ainsi que de participer activement aux enquêtes communes organisées par certains États-Membres. Ces compétences doivent concerner aussi bien les affaires criminelles transnationales que la défense des intérêts financiers de l’Union.

Dans tous les cas, il semble politiquement plus acceptable et juridiquement tout aussi efficace de commencer par doter Eurojust de vrais pouvoirs opérationnels avant de chercher à créer un Procureur Européen, ce qui ne pourrait se faire, selon le traité de Lisbonne, qu’à l’unanimité des États-Membres (avec l’approbation du Parlement européen). En cas d’absence d’accord –ce qui est assez probable-, une alternative serait alors d’avoir recours au mécanisme de coopération renforcée, qui dans le nouveau traité est ouvert à 9 États Membres et est grandement facilité. Certains députés européens ont déjà souligné leur intérêt pour explorer une telle hypothèse, qui devrait de toute façon donner une réponse convaincante au problème de la faisabilité d’un espace judiciaire pénal à géométrie variable.  

L’Union Européenne se doit d’avancer. Elle ne peut ni mettre de coté ces évolutions, ni se lancer tête baissée dans des révolutions juridiques qui resteraient incomprises. C’est la protection moderne de la liberté et de la sécurité des individus en Europe qui en jeu dans cet espace judiciaire pénal en construction. Plus d’intégration peut signifier, dans ce domaine, plus de résultats tangibles pour ses citoyens.

Jérôme Bacquias et Hervé Bribosia, European Policy Centre (EPC), Bruxelles. Hervé Bribosia est également professeur invité à  Paris I – Panthéon Sorbonne et ancien Membre du Secrétariat de la  Convention sur l’Avenir de l’Europe.

Le Policy Dialogue organisé  par l’EPC le 5 décembre 2007 était intitulé « Establishing a European Public Prosecutor  : arguments for and against » et a été modéré par Antonio Vitorino, ancien Commissaire européen pour la Justice et les Affaires Intérieures. Cet article reflète uniquement le point de vue des auteurs et n’engage pas les intervenants du Policy Dialogue.