Ein offener europa?ischer Abschlusspru?fungsmarkt?

Die EU-Kommission legt ein Grünbuch vor, um die künftige Rolle und den Umfang der Abschlussprüfung zu diskutieren. Governance-Regeln und eine verbesserte Aufsicht sollen zu mehr Wettbewerb und zu erhöhter Finanzmarktstabilität beitragen. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Es gibt keine überzeugenden Argumente für die Kommission, in die Struktur des Abschlussprüfermarktes einzugreifen.

Wirtschaft

Die EU-Kommission kritisiert, dass u?ber 90 Prozent der Entgelte fu?r die Pru?fung bo?rsennotierter Gesellschaften von lediglich vier großen Pru?fungsgesellschaften erzielt werden: Deloitte & Touche, Ernst & Young, PricewaterhouseCoopers und KPMG. Foto: d

Die EU-Kommission legt ein Grünbuch vor, um die künftige Rolle und den Umfang der Abschlussprüfung zu diskutieren. Governance-Regeln und eine verbesserte Aufsicht sollen zu mehr Wettbewerb und zu erhöhter Finanzmarktstabilität beitragen.
Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Es gibt keine überzeugenden Argumente für die Kommission, in die Struktur des Abschlussprüfermarktes einzugreifen.

Zum Autor

Dr. Bert Van Roosebeke ist wissenschaftlicher Referent am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Die Kommission legt ein Gru?nbuch vor, um im "allgemeinen Kontext der Finanzmarktreform" die ku?nftige Rolle und den Umfang der Abschlusspru?fung zu diskutieren. Governance-Regeln und eine verbesserte Aufsicht sollen zu mehr Wettbewerb und zu erho?hter Finanzmarktstabilita?t beitragen.

Die Kommission bema?ngelt, dass Abschlusspru?fer vernachla?ssigen, ob der Abschluss ein den tatsa?chlichen Verha?ltnissen entsprechendes Bild vermittelt. Eine "wirtschaftliche Betrachtungsweise" und eine "substanzielle U?berpru?fung der Bilanz" sollen dies a?ndern.

Die Kommission sto?rt sich insbesondere daran, dass die Pru?fungsgesellschaft von der zu pru?fenden Gesellschaft beauftragt und bezahlt wird, und daran, dass sie in einigen Mitgliedstaaten neben der Pru?fungsleistung auch Beratungsleistungen ("Nichtpru?fungsleistungen") erbringen darf.

Konzentration und Marktstruktur

Die Kommission kritisiert, dass u?ber 90 Prozent der Entgelte fu?r die Pru?fung bo?rsennotierter Gesellschaften von lediglich vier großen Pru?fungsgesellschaften erzielt werden ("Big Four": Deloitte & Touche, Ernst & Young, PricewaterhouseCoopers und KPMG). Daraus ergibt sich nach Meinung der Kommission ein "systemrelevantes Risiko", weil der Zusammenbruch einer wichtigen Pru?fungsgesellschaft Marktsto?rungen verursachen ko?nnte.

Fu?r die Kommission ist Pru?fungsmarkt "wenig dynamisch". Als Grund gibt sie an, dass "der Umstand, als Pru?fer fu?r große bo?rsennotierte Gesellschaften ta?tig zu sein, den Ruf zu steigern" scheint. Die Kommission erwa?gt daher folgende Maßnahmen:

– gemeinsame Pru?fungen: bei der Pru?fung großer Unternehmen ko?nnte mindestens eine kleinere Pru?fungsgesellschaft zwingend hinzugezogen werden;
– die Pflicht, regelma?ßig sowohl die Pru?fungsgesellschaft als auch die Pru?fer zu wechseln, verbunden mit
einer o?ffentlichen Ausschreibung des Pru?fungsauftrages;
– die Einfu?hrung eines "Europa?ischen Qualita?tszertifikats", mit dem kleinere Pru?fungsgesellschaften nachweisen ko?nnten, dass sie in der Lage sind, auch die Abschlu?sse gro?ßerer bo?rsennotierter Unternehmen zu pru?fen;
– der Entwurf von Notfallpla?nen und Abwicklungspla?nen ("Living Wills"), die beim Ausfall einer "systemrelevanten" Pru?fungsgesellschaft "rasche Lo?sungen" ermo?glichen wu?rden.

Beaufsichtigung und internationale Zusammenarbeit

Die Kommission mo?chte die Zusammenarbeit der nationalen Aufsichtsbeho?rden versta?rken und schla?gt dafu?r zwei Modelle vor:

– die Einrichtung einer Europa?ischen Aufsichtsbeho?rde, in Anlehnung an die Finanzaufsichtsbeho?rden
EBA, EIOPA und ESMA oder
– die Umwandlung der Europa?ischen Gruppe aus Vertretern der Aufsichtsgremien fu?r Abschlusspru?fer (EGAOB) in einen Ausschuss, der "die Zusammenarbeit auf europa?ischer Ebene versta?rken, die Konvergenz bei der Anwendung der Vorschriften ausbauen und einen gemeinsamen Ansatz bei der U?berwachung von Pru?fungsgesellschaften gewa?hrleisten" sowie die Kommission in Audit-Fragen beraten ko?nnte ("Lamfalussy-Stufe-3-Ausschuss").

Die Kommission schla?gt vor, die Aufsicht u?ber internationale Pru?fungsgesellschaften zentral von einer europa?ischen Aufsichtsbeho?rde durchfu?hren zu lassen, wie dies auch fu?r Ratingagenturen geplant ist.

Schaffung eines europa?ischen Marktes

Die Kommission stellt fest, dass die grenzu?berschreitende Ta?tigkeit der Pru?fungsgesellschaften und die Mobilita?t der Pru?fer niedrig sind. Zur Schaffung eines "Europa?ischen Binnenmarktes fu?r die Erbringung von Pru?fungsleistungen" will sie eine "maximale Harmonisierung" des Rechtsrahmens (z.B. u?ber die Berufsqualifikationsanforderungen) herbeifu?hren. Sie will einen "Europa?ischen Pass fu?r Abschlusspru?fer" einfu?hren, wobei Zulassung und Aufsicht einer zentralen europa?ischen Regulierungsbeho?rde obliegen ko?nnte, wie dies auch fu?r Ratingagenturen geplant ist.

Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) und Pru?fungsgesellschaften

Um den Verwaltungsaufwand fu?r KMU zu reduzieren, schla?gt die Kommission vor, sie ganz von der Pflicht zur Vorlage von Abschlu?ssen zu befreien oder nur eine "begrenzte Pru?fung" vorzuschreiben.

Ordnungspolitische Beurteilung

Die Kommission leitet eine – berechtigte – Grundsatzdiskussion u?ber die Rolle des Abschlusspru?fers ein. Allerdings muss dabei auf eine bestehende Inkonsistenz hingewiesen werden: Wenn korrekt gepru?fte Jahresabschlu?sse kein Bild vermitteln, welches den "tatsa?chlichen Verha?ltnissen" entspricht, ist dies nicht dem Abschlusspru?fer anzulasten. Vielmehr muss der Gesetzgeber Rechnungslegungsgrundsa?tze, die ein solches verzerrtes Bild erlauben oder vorschreiben, a?ndern. Eine Pflicht fu?r den Abschlusspru?fer, solche Rechnungslegungsgrundsa?tze im Interesse einer "wirtschaftlichen Betrachtungsweise" zu ignorieren, wa?re falsch.

Die Kommission weist zu Recht darauf hin, dass bei der Abschlusspru?fung Interessenkonflikte bestehen ko?nnen, die die Unabha?ngigkeit und damit die Objektivita?t der Pru?fung gefa?hrden. Die von der Kommission vorgeschlagene Vergabe der Pru?fungsauftra?ge durch Beho?rden und das Verbot von Nichtpru?fungsleistungen ko?nnen die Abha?ngigkeit zwar reduzieren. Sie schaffen aber auch neue Interessenkonflikte und ko?nnen sogar die Qualita?t der Pru?fung senken: Zum einen gehen Unternehmenskenntnisse langja?hriger Pru?fer verloren, wenn Auftra?ge ja?hrlich von einer Beho?rde neu zugewiesen und Beratungsauftra?ge, die zu einer detaillierten Auseinandersetzung mit den Einzelheiten des gepru?ften Unternehmen fu?hren, ga?nzlich verboten werden. Zum anderen sinkt die Motivation des Pru?fers, sorgfa?ltiger und aufwendiger als zwingend vorgeschrieben zu pru?fen, weil das gepru?fte Unternehmen dies im Folgejahr nicht mit einem erneuten Pru?fungsauftrags honorieren kann.

Bestehenden Interessenkonflikten kann, statt mit massiven Eingriffen in die Entscheidungsfreiheit der gepru?ften Unternehmen und der Abschlusspru?fer, auch mit Aufsichts- und Sanktionsregelungen begegnet werden. Erwa?genswert ist eine Verscha?rfung der vorhandenen Regelungen. Zwar kann sich kein Abschlusspru?fer einen Reputationsschaden leisten. Es stellt sich allerdings die Frage, ob die bestehenden Aufdeckungs- und Sanktionsmo?glichkeiten der Aufsichtsbeho?rden ausreichend abschrecken und ob an der bestehenden Beschra?nkung der Haftung von Abschlusspru?fern festgehalten werden sollte.

Offenlegungspflichten und Ho?chstgrenzen fu?r den mit einem einzelnen Kunden erzielten Umsatz sind vertretbar und zum Teil bereits Usus – etwa im Code of Ethics des International Ethics Standards Board for Accountants (IESBA). Sie sta?rken die wirtschaftliche Unabha?ngigkeit des Abschlusspru?fers.

Dass der Markt fu?r Abschlusspru?fungen von lediglich vier großen Unternehmen dominiert wird, ist Folge der starken Nachfrage nach Dienstleistungen dieser Unternehmen und der gestiegenen Komplexita?t internationaler Rechnungslegung, die zwangsla?ufig zu einer Konzentration fu?hrt. Im U?brigen kommt die britische Aufsichtsbeho?rde im Jahresbericht 2010 ihrer Audit Inspection Unit (AIU) zum Schluss, dass vor allem die Qualita?t der Pru?fungen kleinerer Gesellschaften verbesserungsbedu?rftig ist. Dass die Kommission sich eine andere Marktstruktur wu?nscht, rechtfertigt keinen Eingriff, solange keine Markteintrittshu?rden bestehen oder das Wettbewerbsrecht verletzt wird. Hinweise dafu?r liefert die Kommission aber nicht.

Bemu?hungen, kleine Pru?fungsgesellschaften positiv zu diskriminieren – z.B. indem sie zwangsweise zu einer Pru?fung hinzugezogen werden mu?ssen –, senken den Anreiz zur Fortbildung und sind abzulehnen. Wenn kleinere Pru?fungsgesellschaften u?ber ausreichende Qualifikationen verfu?gten, wu?rden sie komplexe Pru?fungsauftra?ge auch ohne diese Hilfe erlangen.

Pru?fungsgesellschaften in der Gestalt einer Kapitalgesellschaft sollten ku?nftig erlaubt sein. Die Annahme, dass nur die als Partnerschaft organisierten Abschlusspru?fer Qualita?t u?ber Rentabilita?t stellen, ist falsch. Weder die Pru?fer noch die Anteilseigner haben ein Interesse daran, die Reputation der Pru?fungsgesellschaft zu gefa?hrden. Das Ziel der Kommission, mehr Wettbewerb zu den "Big Four" herbeizufu?hren, la?sst sich durch diese O?ffnung aber nicht erreichen. Engpass bei Pru?fungsleistungen ist das Know-how, nicht das Kapital.

Daru?ber hinaus gibt es keinen Grund zur Annahme, dass sich aus der derzeitigen Marktstruktur Risiken fu?r die Finanzmarktstabilita?t ergeben. Die Abschlusspru?fung ist nicht kapital-, sondern personalintensiv. Das Know- how der Pru?fer geht bei einer Insolvenz nicht verloren und kann rasch wiedereingesetzt werden. Pru?fungsgesellschaften sind demnach nicht "systemrelevant" und auch Notfall- oder Abwicklungspla?ne daher u?berflu?ssig.

Folgen fu?r Effizienz und individuelle Wahlmo?glichkeiten

Ein offener europa?ischer Abschlusspru?fungsmarkt, in dem zugelassene Pru?fer problemlos grenzu?berschreitend arbeiten ko?nnen, intensiviert den Wettbewerb und erho?ht die Effizienz. Er setzt aber eine umfassende Harmonisierung des Steuer- und Gesellschaftsrechts voraus, die kaum realisierbar scheint.

Daher ist auch der Vorschlag, Abschlusspru?fer zentral von einer europa?ischen Regulierungsbeho?rde zuzulassen, vorschnell und nur fu?r Pru?fer, die Abschlu?sse nach den einheitlichen IFRS-Rechnungslegungsgrundsa?tzen ("International Financial Reporting Standards") pru?fen, realisierbar. Hier bietet sich als Alternative aber auch die gegenseitige Anerkennung national vergebener Pru?fungszulassungen an.

Zusammenfassung der Bewertung

Fu?r die Sicherstellung der Qualita?t von Abschlusspru?fungen reichen Aufsichts- und Sanktionsregeln aus. Es ist nicht notwendig, Pru?fungsauftra?ge o?ffentlich zu vergeben oder Beratungsleistungen zu verbieten. Es gibt keine u?berzeugenden Argumente fu?r die Kommission, in die Struktur des Abschlusspru?fermarktes einzugreifen. Offenlegungspflichten und Ho?chstgrenzen fu?r den zula?ssigen Umsatzanteil einzelner Kunden von Pru?fungsgesellschaften ko?nnen die Unabha?ngigkeit des Pru?fers steigern. Notfall- und Abwicklungspla?ne sind nicht notwendig, weil Pru?fungsgesellschaften nicht systemrelevant sind.