La crise, un accélérateur de réforme des collectivités en Europe

Alors que s’ouvrent aujourd’hui les États généraux de la démocratie territoriale, la France est prête à réformer ses collectivités sans diminuer le nombre d’échelons. Une exception dans le paysage local européen.

En France, les régions ourdissent depuis des mois l’« acte III de la décentralisation », avides de renverser les réformes qui leur ont été défavorables en 2010.

En Espagne, les Catalans sont prêts à boire la coupe jusqu’à la lie, séduits par le projet de sécession porté par le gouvernement local, qui a convoqué des élections anticipées le 25 novembre.

En Grèce, une réforme de grande envergure, baptisée Kallikratis, a abouti à la disparition ou la fusion de 4500 structures publiques locales et à la division par 3 du nombre de communes.

Fusion ou réduction des échelons

La réorganisation territoriale est « au centre de notre politique », avait dit George Papandreou, ex-premier ministre grec, au moment du lancement du projet. Elle « constitue une partie de la solution et changera la façon dont le pays se développe. »

Ces dernières années, la gestion locale a connu un profond remaniement, souvent encouragé par l’effet conjugué de la crise économique et des alternances politiques. Une étude réalisée par Dexia et commentée le 28 septembre à Cadix lors des États généraux du Conseil des communes et régions d’Europe, donne la mesure des chantiers qui s’ouvrent.

En Grèce, le nombre de municipalités a ainsi été ramené à de 1034 à 325. En quatre ans, l’Allemagne a quant à elle perdu 7% de ses communes. D’ici 2017, le Luxembourg, qui compte 106 communes, espère les réduire à 71. Le Danemark a déjà fait le travail et ne compte plus que 98 communes. Un même mouvement s’est enclenché en Irlande ou encore en Espagne. « A l’échelle locale, nous disposons d’un problème à cause du nombre excessif de nos municipalités. Il y en a plus de 8000 », regrette Gabriel Hurtado, directeur adjoint chargé des relations financières avec les pouvoirs locaux au ministère espagnol des finances.

Succès ténu

Que dire alors des 36 000 bourgades françaises ? Toutes sont amenées à rejoindre une intercommunalité d’ici le 1er janvier 2014, mais les cas de fusion restent très marginaux. Une loi de 2010 incite pourtant les élux locaux à former des « communes nouvelles », mais celles-ci rencontrent un « succès ténu », avouent pudiquement Isabelle Chatrie et André Boulanger, les auteurs de l’étude. « Seulement 13 devraient voir le jour » d’ici l’an prochain.

« C’est un peu l’exception française. On est hors du champ européen », relève Isabelle Chatrie. Afin de limiter les conflits de chapelles, certains pays ont trouvé un compromis en maintenant les maires des communes fusionnées. Mais « leurs compétences sont décidées par la supra-municipalité », précise-t-elle. « De plus grandes communes se sont ainsi formées, tout en gardant un échelon de proximité. Ce pourrait être une solution en France, mais aujourd’hui, ce n’est pas d’actualité. »

Des réticences partagées de l’autre côté des Alpes. Mario Monti, qui s’est érigé en grand réformateur, n’a pas franchi le cap de la suppression des communes de 1000 habitants. Un projet laissé de côté « au profit de l’intercommunalité ».

Le rôle des communes

« En tant de crise, l’échelon communal a un rôle essentiel », estime André Boulanger, attentif aux plans d’investissements locaux. « Dans les budgets primitifs que l’on a analysés en France, le bloc communal, (communes et intercommunalités, ndlr), prévoit d’investir de manière conséquente en 2012 et beaucoup plus que les régions ou les départements ».

Ces derniers sont loin d’être épargnés par les réformes. Dans plusieurs pays européens, l’échelon équivalent au département est sur la sellette. L’Angleterre a ainsi supprimé ses comtés, la Belgique compte diminuer le nombre d’élus dans ses provinces et l’Italie, qui avait initialement songé à les rayer de la carte, gardera finalement 43 provinces sur 107.

La France, encore une fois, n’emboîte pas le pas de ses homologues. Proposée par la Commission Attali, la suppression des départements a été écartée sous Nicolas Sarkozy au profit du conseiller territorial, qui siégerait à la fois au Conseil régional et général. Un projet lui-même enterré par l’actuel gouvernement…

Renforcement des pouvoirs des régions

Il est en revanche un domaine où l’Hexagone est en phase avec une tendance remarquée en Espagne, en Belgique ou encore en Grande-Bretagne : le renforcement des pouvoirs des régions. Il y a deux ans, les Conseils régionaux ont souffert de l’abolition de la taxe professionnelle et du transfert du produit des taxes foncières vers les communes et les agglomérations.

La loi de décentralisation, attendue pour la fin de l’année, pourrait écrire une nouvelle page. Chargée de la réforme, la ministre Marilyse Lebranchu a promis de redonner « plus d’autonomie » fiscale aux régions, appelées à prendre plus de place dans le développement économique local. La gestion d’une partie des fonds européens leur sera d’ailleurs confiée.

Comme leurs voisines européennes, les collectivités françaises défendent leur rôle d’investisseurs dans les territoires. Avec 46 milliards d’euros déployés en 2011, les autorités locales de l’Hexagone décrochent la pole position des investissements infranationaux, suivies par l’Allemagne et l’Italie. Un résultat un « peu biaisé », tempère Isabelle Chatrie, car les collectivités françaises n’ont pas à assumer certaines contraintes assumées par leurs homologues, comme la prise en charge des salaires des professeurs, les dépenses de santé etc.

Chute des investissements

Dans les pays où la crise est la plus aiguë, le ressort financier local est littéralement ébranlé. En Espagne, les investissements locaux ont subi en 2011 une chute vertigineuse de plus de 30% par rapport à 2010, suivis de près par la Hongrie, la Grèce et le Portugal. Les collectivités tricolores se maintiennent malgré tout avec une progression de l’ordre de 1%.

A court terme, la baisse brutale des dépenses « peut être salutaire, car elle permet de réduire les déficits. A long terme, c’est inquiétant, réagit Isabelle Chatrie. Un désinvestissement peut parfois coûter plus cher que les économies réalisées. »

« La qualité des services publics peut être mise en cause à terme, et l’on a tendance à penser que c’est une stratégie qui ne peut pas durer trop longtemps », corrobore André Boulanger. Certains enjeux, liés à « l’environnement ou au vieillissement de la population, supposent des politiques ambitieuses qu’on ne peut pas sans cesse différer ».

Fini les gabegies

Un tel contexte change la donne de deux manières. Avec la généralisation des règles d’or dans l’UE, la dépense publique devient une décision mûrement réfléchie. Plus question de multiplier les gabegies financières bonnes pour l’anti-manuel de gestion locale. En Espagne, un « autobus de la corruption » circule à Valence pour permettre aux curieux de goûter aux projets mégalomaniaques ou inaboutis, tel que l’aéroport fantôme de Castellon, vide au point d’être le « premier aéroport piéton du monde ».

« A l’avenir, les choix d’investissements seront plus complexes », prévient André Boulanger. Ils demanderont des évaluations ex ante beaucoup plus fines des coûts générés et de la recherche d’économies. Tout n’est plus possible. »

Le deuxième défi porte sur le financement même des projets et des nouvelles compétences transférées aux collectivités, dans un contexte où les transferts des États diminuent (-4,9% en 2011 dans l’UE). Augmentation du prix des services publics, vente ou location de leur patrimoine immobilier, recours à l’emprunt obligataire… De nouvelles pistes doivent être explorées pour pallier la frilosité des banquiers, aggravée selon beaucoup d’observateurs par l’application anticipée des règles prudentielles de Bâle III, dont l’augmentation de fonds propres est la pierre angulaire.