Pourquoi l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN reste compromise

Alors que les dirigeants de l’OTAN devraient rassurer l’Ukraine sur la constance de leur soutien cette semaine, il est probable qu’ils n’abordent pas clairement la possibilité d’une future adhésion de l’Ukraine à l’alliance militaire occidentale.

« L’Ukraine se rapproche de l’OTAN », a déclaré le secrétaire général de l’Alliance, Jens Stoltenberg, à la presse vendredi 5 juillet à Bruxelles.

« Plus de financement, plus de soutien militaire, plus d’accords de sécurité et plus d’interopérabilité constituent un pont vers l’adhésion à l’OTAN et un ensemble de mesures très fortes pour l’Ukraine lors du sommet [de Washington] », a ajouté M. Stoltenberg.

Mais jusqu’où peut-on parler de « proximité » ?

Jusqu’à présent, la position officielle de l’alliance militaire a consisté à dire que l’Ukraine rejoindrait l’alliance militaire occidentale « un jour », mais pas tant que le pays est encore en guerre. En outre, elle doit remplir diverses conditions, notamment des réformes.

Bien que les responsables ukrainiens admettent en privé qu’ils ne s’attendaient pas à une invitation à rejoindre l’OTAN lors de ce sommet, ni même prochainement d’ailleurs, ils soulignent également que Kiev cherchait « au moins » à obtenir un langage renforcé à Washington.

Même si ce n’est pas le cas, « nous aimerions voir quelque chose qui ressemble à une invitation », a confié le président ukrainien Volodymyr Zelensky à Bloomberg, ajoutant que cela serait perçu comme « un signe que personne n’a peur de [Vladimir] Poutine et que tout le monde est sûr des dirigeants américains ».

Le fantôme de Vilnius

La question du langage adopté par rapport à d’adhésion de Kiev à l’Alliance avait déjà été posée l’année dernière lors du sommet de Vilnius.

« L’avenir de l’Ukraine est dans l’OTAN », ont déclaré les dirigeants de l’Alliance dans leur communiqué, qui réaffirmait l’état actuel des relations avec l’Ukraine et mettait en place un comité de haut niveau pour les consultations d’urgence.

Toutefois, la formulation édulcorée n’a pas permis d’envoyer un message clair quant à la date d’adhésion, l’hésitation venant de Washington et de Berlin.

De nombreux partisans de l’Ukraine ont vu à Vilnius l’occasion d’enterrer le souvenir du sommet de l’OTAN à Bucarest en 2008, où les aspirations euro-atlantiques de l’Ukraine et de la Géorgie avaient été « saluées », sans qu’aucun plan pour y parvenir ne soit donné.

« Il y a un large consensus sur le fait que l’OTAN devrait aller au-delà de Bucarest, mais nous ne sommes pas honnêtes avec nous-mêmes — et avec eux — sur ce que cela devrait réellement signifier », a expliqué à Euractiv une personne impliquée dans les négociations du précédent sommet, qui a gardé l’anonymat pour pouvoir s’exprimer plus librement.

Bien que frustré, M. Zelensky est retourné en Ukraine en affirmant que « Vilnius a jeté les bases de l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN ».

« Mais alors que Vilnius a laissé un sentiment de frustration, il est devenu très clair que gagner la guerre pourrait vraiment être la seule sortie viable de l’éternelle salle d’attente de l’OTAN », a déclaré à Euractiv une deuxième personne qui était présente à la table des négociations.

Depuis Vilnius, les Alliés s’efforcent de trouver un équilibre entre la reconnaissance des progrès de l’Ukraine en matière de réformes et de modernisation des forces armées en vue de l’adhésion, tout en modérant les attentes de Kiev de rejoindre le club le plus tôt possible.

Mais à la veille du sommet de Washington, la formulation fait toujours l’objet de discussions pour équilibrer les points de vue sur la date à laquelle l’Ukraine pourra devenir membre, sur la manière de lier les mots « pont », « irréversibilité » et « réformes », selon plusieurs diplomates de l’alliance militaire au fait des négociations.

Il est peu probable que la question soit entièrement réglée lorsque les dirigeants arriveront à Washington mardi (9 juillet).

Un « pont » vers l’adhésion

« Nous sommes en train de mettre au point une série de résultats qui serviront essentiellement de pont vers l’adhésion », a déclaré à la presse un responsable du département d’État américain, quelques jours avant le sommet de Washington.

Il s’agirait notamment de l’institutionnalisation du soutien et de la formation de l’Occident à l’Ukraine, d’un engagement financier politique annuel de 40 milliards d’euros, d’un accord sur le statut de membre du pays et de la nomination d’un envoyé de l’OTAN à Kiev, ont-ils ajouté.

Cependant, ces promesses sont insuffisantes pour les Ukrainiens, et les Alliés d’Europe de l’Est font pression pour que Kiev obtienne une feuille de route plus claire.

Les plus fervents partisans de l’Ukraine « aimeraient obtenir la formulation la plus ferme possible [de la part de l’OTAN] pour signaler que l’Ukraine deviendra un jour membre de l’OTAN et que tous les travaux pratiques actuellement menés constitueront un pont vers l’adhésion », a déclaré à la presse Tuuli Duneton, sous-secrétaire d’État à la politique de défense de l’Estonie.

Mais l’administration Biden, ainsi que la majorité des autres membres de l’Alliance, se sont jusqu’à présent abstenus de soutenir l’adhésion immédiate de l’Ukraine et se sont demandés s’il fallait, et comment, renforcer la formulation de l’OTAN sur l’adhésion future de l’Ukraine à l’alliance cette fois-ci.

Les négociations sur le projet de texte de la déclaration devraient se poursuivre jusqu’à la dernière minute, ont indiqué à Euractiv des personnes au fait du dossier.

Un « pont » vers l’OTAN comprenant une aide militaire concrète et une formation pour moderniser les forces armées, ainsi qu’un engagement à déclarer « irréversible » le chemin de Kiev vers l’alliance militaire occidentale, pourrait offrir à Kiev un langage renforcé de tous les côtés. Cela pourrait être considéré comme un progrès, ont récemment déclaré plusieurs hauts responsables de l’alliance militaire.

L’idée d’un « pont » suggérerait que l’Ukraine s’est rapprochée de l’adhésion et qu’elle devrait continuer à le faire, ont déclaré trois diplomates de l’OTAN à Euractiv.

Jetant un froid sur tout espoir ukrainien de recevoir une offre d’adhésion à l’alliance, « les membres de l’OTAN n’envisagent pas d’émettre une invitation en bonne et due forme », a déclaré un responsable du département d’Etat américain, repris par une majorité de diplomates de l’Alliance.

On ne sait pas encore comment l’Ukraine réagira à cette invitation.

Plusieurs diplomates ont toutefois exprimé des doutes quant à l’utilité du langage choisi pour marquer les progrès de l’Ukraine, tant pour le processus que pour la crédibilité, car il complique la promesse faite par l’OTAN à l’Ukraine de devenir un jour membre.

« C’est une bonne chose que nous construisions des ponts, mais la question est de savoir s’ils sont solides ou stables », a déclaré un diplomate européen à Euractiv.

« Cela fait une différence que le pont soit fait de papier, de bois ou d’acier, et cela fait certainement une différence qu’il soit court ou plutôt long », a-t-il ajouté.

« Le problème avec le pont, c’est que nous ne connaissons pas sa longueur », a également déclaré un autre diplomate.

Nécessité de réformes

Ceci intervient également alors qu’au niveau interne, les membres de l’OTAN restent divisés entre ceux qui souhaitent que le parcours de l’Ukraine ne soit pas entravé par des conditions supplémentaires à celles déjà prévues par le traité de l’alliance militaire — la capacité de contribuer à la sécurité et à la démocratie de l’alliance — et ceux qui veulent rappeler à Kiev qu’elle a encore un long chemin à parcourir pour se réformer.

Les États-Unis et l’Allemagne souhaitent tempérer les attentes du pays déchiré par la guerre en liant l’adhésion future à des réformes nationales, et indiquent ainsi que le processus d’adhésion pourrait être interrompu en l’absence de progrès en la matière.

Bon nombre des réformes exigées de l’Ukraine pour l’adhésion à l’OTAN font également partie du processus d’adhésion à l’UE. Il s’agit notamment de la poursuite des réformes démocratiques et des réformes du secteur de la sécurité et de la défense ukrainiennes.

Depuis le sommet de Vilnius de l’année dernière, Kiev a beaucoup progressé en matière de réformes, notamment en ce qui concerne les marchés publics de la défense, a déclaré le fonctionnaire du département d’État américain cité plus haut.

D’autres diplomates de l’OTAN ont mis l’accent sur l’échange de hauts fonctionnaires, comme la nomination d’un ministre de la défense, et sur les changements liés à la corruption.

« Des réformes sont nécessaires, mais l’objectif actuel est de fournir à l’Ukraine l’aide dont elle a besoin », a déclaré le responsable américain.

Des opinions publiques divergentes

Un groupe d’experts en politique étrangère a appelé mercredi (3 juillet) les membres de l’OTAN à ne pas avancer l’adhésion de l’Ukraine lors du sommet, selon une lettre de plus de 60 analystes, vue par Euractiv.

Leur principal argument soutient l’hypothèse de ceux qui s’opposent à l’adhésion de l’Ukraine, à savoir que si Kiev est admise, la Russie, en attaquant l’Ukraine à l’avenir, pourrait déclencher l’article 5 de l’OTAN, la clause de défense mutuelle.

« Plus l’OTAN s’apprête à promettre que l’Ukraine rejoindra l’Alliance une fois la guerre terminée, plus la Russie sera incitée à poursuivre la guerre », peut-on lire dans la lettre du groupe.

« Les défis posés par la Russie peuvent être gérés sans que l’Ukraine ne soit intégrée à l’OTAN », ajoutent-ils.

Les chercheurs de la RAND Corporation estiment que les Alliés auraient tout intérêt à clarifier les conditions d’adhésion de l’Ukraine lors du sommet.

Le Conseil atlantique a lui aussi fait pression pour que l’Ukraine adhère à l’OTAN, arguant que cela prouverait à Kiev que le soutien de l’Occident se poursuivra à long terme.

Selon un sondage du Conseil européen des relations étrangères (ECFR) publié mercredi, les citoyens ukrainiens souhaitent que l’Occident fournisse davantage d’armes supplémentaires, plutôt que de se prononcer rapidement sur l’adhésion à l’OTAN.

Seuls 22 % des Ukrainiens interrogés ont déclaré qu’ils seraient favorables à l’adhésion à l’OTAN en échange de l’abandon des territoires ukrainiens occupés par la Russie. Dans le même temps, une nette majorité, 71 % d’entre eux, ont déclaré qu’ils seraient opposés à tout accord de ce type.