Rapports sur le ferroviaire : une réponse elliptique au défi français

Les analyses de Jean-Louis Bianco et Jacques Auxiette sur l’avenir du rail se complètent et orientent le futur projet de loi ferroviaire. Mais certains sujets scrutés de près par Bruxelles sont effleurés, d’autres oubliés.

Cinq mois de travail, 250 auditions et deux rapports. Rendus publics le 22 avril, les travaux de  l’ex-ministre des Transports Jean-Louis Bianco et du président des Pays de la Loire Jacques Auxiette éclairent le chemin sans lever toutes les zones d’ombre sur la réforme qui attend la France.

Il faut dire que les auteurs étaient cernés de toutes parts, scrutés d’un côté par l’Union européenne, de l’autre par les syndicats, la première ayant une lecture du ferroviaire littéralement antagoniste aux seconds. Un marché européen du rail ? « Si vous parlez à un cheminot, il vous dira qu’il travaille avant tout en France, que le succès de Keolis (filiale de la SNCF, ndlr) au Danemark ne le réveille pas la nuit et qu’il pense plutôt à l’amélioration du service en Ile-de-France », résume Eric Tourneboeuf, secrétaire général à l’Unsa-transport.

A Bruxelles, la concurrence à l’échelle européenne est au contraire perçue comme l’alpha et l’oméga du renouveau de l’industrie ferroviaire et d’un service moins coûteux pour les usagers comme pour l’Etat.

Le schéma « paraît compatible » avec la directive européenne

Sur ce terrain propice au choc des idéologies, les deux rapports s’attachent plutôt à résoudre la difficile équation à partir de deux paramètres connus : l’impasse institutionnelle du système actuel RFF-SNCF et la cohérence avec les règles européennes. « Le schéma que nous proposons me paraît compatible avec le projet de directive européenne », avance Jean-Louis Bianco.

A Bruxelles, plusieurs sujets sont guettés de très près : l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure unifié (GIU), la mutualisation des services et la mise en concurrence.

La clé est « l’hyper-protection du patron du gestionnaire d’infrastructure », se défend-t-on dans l’entourage de Jean-Louis Bianco. Le directoire, impliqué dans la gestion quotidienne du GIU, sera présidé par un responsable nommé en conseil des ministres et sa révocation ne pourra intervenir que sur décision de l’Araf, le gendarme du rail en charge de la concurrence.

Les relations financières entre le GIU et la SNCF soulèvent néanmoins des interrogations. L’impôt sur les bénéfices de la SNCF et les dividendes dus à l’Etat actionnaire pourraient en effet être versés au GIU, dans le but d’alléger l’ardoise de la dette de RFF, lourde de 31,5 milliards d’euros.

Pas assez de détails « pour lever tout risque »

Se pose alors un double dilemme. Soit le flux financier est réalisé au sein du pôle public ferroviaire, ce qui ne manquera pas d’attiser les soupçons de dépendance économique du GIU à l’égard de la SNCF, qui serait en position de force pour obtenir des avantages éventuels par rapport à ses concurrents. Le rapport de l’ex-secrétaire de l’Elysée « n’est pas assez détaillé pour lever tout risque », explique une source à Bruxelles.

Soit les fonds en question transitent par les caisses de l’Etat, qui les affectera au GIU, tout en étant tenté, en contrepartie, de diminuer d’autant la dotation annuelle initialement prévue pour les investissements ferroviaires…

Plutôt que de recourir à cette gymnastique, le GIU pourrait plus simplement décider d’augmenter les droits d’accès aux rails. « Les redevances que paye la SNCF sont trop faibles sur certains segments de marché », observe la même source.

La nouvelle architecture proposée a cependant le mérite de clarifier le partage des responsabilités, là où la réforme de 1997 avait abouti à un système « ubuesque », « traversé de lignes de partage de tâches incompréhensibles », dénonce Jacques Auxiette.

Ligne rouge

Le GIU aura donc vocation à ressouder la gestion aujourd’hui éclatée entre RFF, SNCF infra et la direction de la circulation. Mais des pièces manquent encore au puzzle. Quid des gares, dont la construction ou la rénovation incombe à la SNCF, quand RFF gère les quais ou l’éclairage ? « On ne compte plus le nombre de cas où des équipements, les escalators par exemple, restent en panne faute de décision », signale le document de M.Auxiette, favorable à l’inclusion des gares dans le GIU. Le rapport de M.Bianco met le sujet sous le boisseau, mais assure que le nouveau modèle aboutira à des suppressions de coûts et des gains de compétitivité équivalents à 1 milliard d’euros annuel sur 5 ans.

Cette réconciliation « du rail et de la roue », comme il est désormais coutumier de l’appeler, nourrit tout aussi bien les espoirs de la « famille cheminote » hantée par « un démantèlement » de la SNCF, que ceux des gestionnaires, avides d’économies d’échelle. M.Bianco souhaite ainsi que l’établissement-mère mutualise « certaines fonctions communes au GIU et au Transporteur », sans entrer en détail des domaines visés.

« Des petites équipes de haut niveau pourraient s’occuper de la sécurité des trains ou des voies », suggère son entourage. Du côté de la Commission européenne, on se dit prêt à accepter le regroupement des services de paie voire d’autres tâches, comme la recherche et développement. Mais la gestion de l’infrastructure semble être une ligne rouge à ne pas franchir.

Exercice de contorsion

Les cadenas posés par la Commission sont susceptibles de se desserrer au cours des débats entre les Etats et les eurodéputés sur la réforme ferroviaire présentée le 30 janvier (4ème paquet). Mais l’issue est indélébile : la mise en concurrence des lignes nationales de voyageurs (TER, TGV, trains Corail, trains de banlieue), après celle déjà réalisée du fret et des liaisons internationales.

Là encore, la voie rectiligne tracée par les directives de Bruxelles se transforme en exercice de contorsion. « La Commission réaffirme sa volonté de voir les marchés nationaux ouverts selon le modèle l’open access à partir de 2018, ce que nous ne considérons pas comme inéluctable », écrit Jacques Auxiette.

But de ce modèle fondé sur l’accès libre : permettre à n’importe quelle compagnie d’obtenir des sillons afin de concurrencer une entreprise existante sur un trajet donné. « L’idée d’ouvrir et de laisser les bonnes lignes en open access, en ignorant la notion de service public, ne correspond pas à notre vision », avait réagi le président des Pays de la Loire lors d’une conférence à l’Assemblée nationale le 11 avril.

En cause, la crainte de l’étiolement de l’écosystème actuel : la SNCF maintient la desserte de lignes peu rentables, acceptant ainsi de subir des pertes qu’elle compense par son activité sur d’autres lignes, plus lucratives.

Entre deux mâchoires

Défavorables à l’open access, les Régions comptent néanmoins, en tant que pilotes du développement des TER, démêler l’écheveau de ce qu’elles financent et des coûts que leur impute la SNCF (entre 2 à 3 milliards d’euros annuels). La possibilité, à partir de 2019, d’attribuer un contrat de service public à une autre entreprise que la SNCF devrait sonner comme un avertissement pour l’opérateur historique.

« Les Régions sont entre deux mâchoires, fait remarquer Alain Bonnafous, chercheur au laboratoire d’économie des transports de Lyon. Celle de voir dériver régulièrement l’argent consacré aux TER et celle de devoir maintenir une bonne relation avec les syndicats, certains vice-présidents aux transports étant eux-mêmes affiliés à la CGT ».

Les sentant peu férues de concurrence, le spécialiste tire des conclusions féroces : l’Association des régions de France est « manifestement très fière de payer 30% à 40% plus cher le train-kilomètre que chez nos voisins », écrit-il dans un article récemment publié pour le magazine « Ville, Rail et Transports ».

Elections

Les Régions ne font pas le dos rond, conscientes des différences de coûts entre la filiale de la SNCF opérant en Allemagne et ceux qui leur sont appliqués. « L’analyse de ces disparités constituerait une très belle étude de cas pour la Cour des comptes », ironise Jacques Auxiette. A l’avenir, les Régions veulent pouvoir fixer elles-mêmes les tarifs des trajets en TER, tout en ayant la propriété des matériels roulants.

Une réclamation logique pour des collectivités qui ont financé des rames de TER à 100%… Et qui, demain, pourraient s’emparer de ce même droit de propriété pour remettre les manettes des trains à une entreprise autre que la SNCF, au moment du renouvellement des contrats de service public. Pour le moment, aucune expérimentation n’est prévue avant l’échéance de 2019. « Laissons passer les élections régionales », conseille sagement un bon connaisseur du dossier.