"Bedrohung des dualen Ausbildungssystems in Deutschland"
Die EU-Kommission will die Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen ändern. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Die vorgesehenen EU-Ausbildungsgrundsätze schaffen eine systematische Tendenz zur Qualitätserosion und bedrohen das duale Ausbildungssystem in Deutschland existentiell.
Die EU-Kommission will die Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen ändern. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Die vorgesehenen EU-Ausbildungsgrundsätze schaffen eine systematische Tendenz zur Qualitätserosion und bedrohen das duale Ausbildungssystem in Deutschland existentiell.
Die Autoren
Klaus-Dieter Sohn und Sebastian Czuratis sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Die Kommission will das Verfahren zur Anerkennung einer in einem Mitgliedstaat erworbenen Berufsqualifikation in anderen Mitgliedstaaten vereinfachen und so die Mobilität der Arbeitnehmer verbessern.
Die Richtlinie gilt weiterhin nur für reglementierte Berufe. Reglementierte Berufe dürfen nur ausgeübt werden, wenn gesetzlich oder behördlich vorgeschriebene Berufsqualifikationen erfüllt werden. Dies sind insbesondere Berufe des Handwerks, des Gesundheitswesens und freie Berufe.
Bislang kann die Berufsausübung dann verwehrt werden, wenn das Qualifikationsniveau mehr als eine Stufe unter dem vom Aufnahmestaat geforderten Niveau liegt. Zukünftig kann dies mit einer maximal dreijährigen Ausgleichsmaßnahme kompensiert werden.
Zukünftig soll der Aufnahmestaat die Berufsausübung verwehren können, wenn der Antragsteller einen geforderten Hochschulabschluss nicht vorweist. Die bisherige Kompensationsmöglichkeit durch eine Ausgleichsmaßnahme entfällt in diesem Fall. Entscheidet der Aufnahmestaat nicht binnen zwei Monaten, gilt die Qualifikation als anerkannt.
Das bisherige Konzept der "gemeinsamen Plattformen" wird durch das Konzept "gemeinsamer Ausbildungsgrundsätze" ersetzt. Sie sollen für Berufe gelten, die in mindestens einem Drittel der Mitgliedstaaten reglementiert sind und für die es keine Mindestausbildungsanforderungen gibt.
Die "gemeinsamen Ausbildungsgrundsätze" umfassen einen "gemeinsamen Ausbildungsrahmen", der die "Kenntnisse, Fähigkeiten und Kompetenzen" definiert, und eine "gemeinsame Ausbildungsprüfung", die die Berufsausübung EU-weit ermöglicht.
Die Kommission bestimmt sie in delegierten Rechtsakten unter Beteiligung aller Mitgliedstaaten. Die "gemeinsamen Ausbildungsgrundsätze" treten neben die nationalen Ausbildungsordnungen. Die Teilnahme an der Ausbildungsprüfung muss allen Auszubildenden möglich sein und darf nicht von der Zugehörigkeit zu einer berufsständischen Organisation abhängen. Nach Bestehen der "gemeinsamen Ausbildungsprüfung" ist der Auszubildende automatisch zur Berufsausübung berechtigt; Ausgleichsmaßnahmen dürfen ihm nicht auferlegt werden. Ein Mitgliedstaat kann beantragen, dass der Ausbildungsrahmen bei ihm nicht gilt. Über den Antrag entscheidet die Kommission.
Anerkennung von Dienstleistungen, die die öffentliche Sicherheit und Gesundheit berühren
Für Dienstleistungen, die die öffentliche Gesundheit oder Sicherheit betreffen und für die es keine EU-weiten Mindestausbildungsanforderungen gibt, kann der Aufnahmestaat
– die Berufsqualifikation selbst nachprüfen und eine Eignungsprüfung verlangen, wenn die Unterschiede so groß sind, dass "dies der öffentlichen Gesundheit oder Sicherheit abträglich ist und durch Berufserfahrung oder lebenslanges Lernen nicht ausgeglichen werden kann".
– den Nachweis verlangen, dass dem Berufstätigen die Ausübung des Berufs weder vorübergehend noch endgültig untersagt wurde und keine Vorstrafen vorliegen
Ordnungspolitische Beurteilung
Sowohl die Erleichterungen bei der Anerkennung von Berufsqualifikationen als auch die "allgemeinen Ausbildungsgrundsätze" steigern die grenzüberschreitende Mobilität der qualifizierten Erwerbstätigen und sind damit ein Schritt auf dem Weg zu einem schrankenlosen EU-weiten Arbeitsmarkt. Es besteht allerdings bei beiden Wegen ein – nicht auflösbarer – Zielkonflikt zwischen dem Abbau von Mobilitätshemmnissen im Sinne des Binnenmarktprinzips und dem Erhalt hoher Qualifikationsniveaus.
Allgemeines Anerkennungsverfahren: Der Zielkonflikt wird im Niedrigqualifikationssegment zugunsten des Binnenmarktprinzips entschieden: Soweit kein Qualifikationsniveau zur Anerkennung der Berufsqualifikation mehr erreicht werden muss (Stufen 1 – 3), droht zwar eine Abwertung der Ausbildung im Aufnahmemitgliedstaat und eine Inländerdiskriminierung. Denn künftig muss einem ausländischen Erwerbstätigen, der nur über einen Primärschulabschluss verfügt, nach einer höchstens dreijährigen Ausgleichsmaßnahme die Leitung eines zulassungspflichtigen Handwerksbetriebs gestattet werden. Dem lebenslangen Lernen und der Berufserfahrung als Alternative zur formalen Ausbildung werden größeres Gewicht eingeräumt. Das ist aber vertretbar, da in diesem Segment Gesundheits- und Sicherheitsaspekte meist eine geringere Rolle spielen und sowohl der Handwerksbetrieb bei der Einstellung von Mitarbeitern als auch der Auftraggeber bei der Auftragsvergabe Entscheidungsfreiheit besitzt.
Umgekehrt wird der Zielkonflikt im Hochqualifikationssegment zulasten des Binnenmarktprinzips entschieden. Dies hat nicht rechtfertigbare Konsequenzen: Die neue Möglichkeit, die Berufserlaubnis auf den Stufen 4 und 5 zu verweigern, statt Ausgleichsmaßnahmen vorzuschreiben, wenn der ausländische Erwerbstätige den geforderten Hochschulabschuss nicht besitzt, führt dazu, dass einem deutschen Orthopädietechnikermeister (Stufe 3) verwehrt ist, in England als Orthopädietechniker (dort Stufe 4) tätig zu werden.
Gemeinsame Ausbildungsgrundsätze: EU-weit einheitliche Ausbildungsgrundsätze für reglementierte Berufe mögen die grenzüberschreitende Berufsausübung erleichtern. Die Richtlinie enthält allerdings keine Aussagen zum anzustrebenden Ausbildungsniveau. Daher droht im Rahmen der politischen Kompromissfindung allgemein ein Absinken der Ausbildungsanforderungen auf den kleinsten gemeinsamen Nenner. Das Recht jedes Auszubildenden, statt der nationalen eine weniger anspruchsvolle "gemeinsame" Prüfung abzulegen und dennoch gleichen Zugang zum Beruf zu erhalten, schafft in Ländern mit höherem Ausbildungsniveau eine systematische Tendenz zur Qualitätserosion. Dies bedroht hochwertige und damit relativ teuere Ausbildungssysteme wie die duale Ausbildung in Deutschland existentiell. Denn es setzt sie dem Druck aus, die eigenen Ausbildungsstandards zu senken, zumal wenn – wie oft der Fall – der Preiswettbewerb den Qualitätswettbewerb dominiert. Länder mit hohem Ausbildungsniveau können sich dieser Entwicklung auch nicht entziehen. Denn die Kommission entscheidet darüber, ob der jeweilige Mitgliedstaat das System der gemeinsamen Ausbildungsgrundsätze anwenden muss oder nicht.
EU-weite Mindestausbildungsanforderungen: Die Voraussetzung einer zwölfjährigen allgemeinen Schulbildung für die Ausbildung zum Krankenpfleger und zur Hebamme ist nicht sachgerecht. Den gestiegenen Anforderungen an die Pflegeberufe kann nur durch eine bessere berufliche Ausbildung Rechnung getragen werden, in der die erforderlichen fachspezifischen Inhalte vermittelt werden, nicht durch Verlängerung der allgemeinen Schulbildung. Denn die Vermittlung der notwendigen fachspezifischen Inhalte ist nicht deren Gegenstand.
Juristische Bewertung
Die EU kann die Anerkennung von Prüfungszeugnissen regeln (Art. 53 AEUV). Die Festlegung von Ausbildungsinhalten und Prüfungsstandards für Berufe, die in mindestens einem Drittel der Mitgliedstaaten reglementiert sind, ist allerdings ein Kompetenzverstoß. Denn die EU muss "die Verantwortung der Mitgliedstaaten für Inhalt und Gestaltung der beruflichen Bildung" "strikt" beachten.
Die Festlegung von Ausbildungsinhalten und Prüfungsstandards im Wege delegierter Rechtsakte verstößt gegen Art. 290 AEUV, da es sich um grundlegende Inhalte handelt: Der Erlass delegierter Rechtsakte ist nur zulässig zur Konkretisierung "nicht wesentlicher Vorschriften" des Basisrechtsakts.
Zusammenfassung der Bewertung
Es besteht ein – nicht auflösbarer – Zielkonflikt zwischen der Schaffung eines schrankenlosen Arbeitsmarktes in der EU und dem Erhalt hoher Qualifikationsniveaus. Die Erleichterungen bei der Anerkennung ausländischer Abschlüsse im Niedrigqualifikationssegment sind vertretbar, die neue Undurchlässigkeit im Hochqualifikationssegment nicht. Die vorgesehenen EU-Ausbildungsgrundsätze schaffen eine systematische Tendenz zur Qualitätserosion; sie bedrohen das deutsche duale Ausbildungssystem existentiell. Für die Festlegung von Ausbildungsinhalten und Prüfungsstandards besitzt die EU keine Kompetenz. Den gestiegenen Anforderungen an die Pflegeberufe wird man nicht mit der geplanten Verlängerung der allgemeinen Schulbildung gerecht, sondern mit einer besseren beruflichen Ausbildung.
Links
CEP: CEP-Analyse – Überarbeitung der Richtlinie über Berufsqualifikationen (10. April 2012)
EU-Kommission: Vorschlag für RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von
Berufsqualifikationen und der Verordnung über die Verwaltungszusammenarbeit mithilfe des Binnenmarktinformationssystems (19. Dezember 2012)
