Das Erbe des EU-Aufbaufonds wiederbeleben

Obwohl sie emotional eher zurückhaltend sind, sind die Nordeuropäer ein bemerkenswert lockeres Völkchen. Marihuana in der Öffentlichkeit rauchen? „Natuurlijk“, sagen die Niederländer. Konzerte während einer globalen Pandemie? „Inga Problem“, zucken die Schweden mit den Schultern. David Hasselhoff, der im nationalen Fernsehen auf Deutsch singt? „Das ist auch cool“, nicken die Deutschen.

Leider erstreckt sich diese gesellschaftliche Toleranz selten auf die Wirtschaft, wo der typische niederländische, schwedische oder deutsche (oder, was das betrifft, österreichische oder finnische) Beamte etwa so tolerant ist wie ein Franzose gegenüber der nordeuropäischen Küche .Mit anderen Worten: pas tolérant du tout.

Das gilt insbesondere, wenn es um gemeinsame EU-Schulden geht: ein Thema, das für die Nordeuropäer so heikel ist, dass man oft befürchtet, schon die bloße Erwähnung könnte unheilbare Ischiasbeschwerden auslösen.

Auf den ersten Blick scheint die Weigerung der Nordeuropäer, mehr gemeinsame Schulden in Kauf zu nehmen, der grundlegenden wirtschaftlichen Realität zu widersprechen.

Hat Europa nicht einen enormen Investitionsbedarf, der zum Teil mit öffentlichen Mitteln finanziert werden muss? Und sind die EU-Länder nicht finanziell zu stark unter Druck, um solche Investitionen – deren Umfang auf 800 Milliarden Euro pro Jahr oder 5 % des jährlichen BIP der Union geschätzt wird – auf nationaler Ebene zu finanzieren?

Ist das nicht zudem genau der Grund, warum zahlreiche unabhängige Analysten und Institutionen, darunter Mario Draghi, die Europäische Zentralbank und der Internationale Währungsfonds, die Ausgabe gemeinsamer Anleihen für Investitionen in Innovation und kritische Infrastruktur unterstützen? Und wer – abgesehen von dem einen oder anderen Südeuropäer – würde es wagen, sich der EZB und dem IWF zu widersetzen, geschweige denn dem lieben Mario?

Nun, die Nordeuropäer würden es tun. Und ihre Bedenken lassen sich auch nicht einfach abtun.

Zum einen nehmen diese Länder – die etwas spöttisch als die „Sparsamen“ bezeichnet werden – Kredite in der Regel weitaus günstiger auf als die EU insgesamt. Warum, so argumentieren sie, sollten sie die Ausgabe von EU-Schulden unterstützen, die letztendlich ihre eigenen Bürger dazu zwingen würden, höhere Zinsen zu zahlen? Ist das nicht wirtschaftlich unsinnig – und politisch verrückt?

Darüber hinaus weisen die Nordländer darauf hin, dass sie bereits ein großes gemeinsames Schuldenprogramm unterstützt haben: die sogenannte Recovery and Resilience Facility, das Flaggschiff des 637 Milliarden Euro schweren Next Generation EU-Plans, mit dem die Wirtschaft der EU nach der Pandemie durch wachstumsfördernde Zuschüsse und Darlehen in Höhe von Hunderten von Milliarden Euro angekurbelt werden soll.

Außerdem argumentieren sie, dass diese durch Schulden finanzierte Ausgabenorgie – die Ende dieses Jahres auslaufen wird – einen offensichtlichen Nachteil hat: Sie muss zurückgezahlt werden.

„Es gibt kein kostenloses Geld“, sagte Jessica Rosencrantz, Schwedens Ministerin für europäische Angelegenheiten, kürzlich zu mir und meiner Kollegin Victoria Becker. „Ich halte es für wichtig, dass wir diese Schulden zurückzahlen und sie nicht weiterhin auf künftige Generationen abwälzen“.

So betrachtet erscheint die Haltung der Nordländer fast schon edel. Die heutigen, durch Schulden finanzierten Ausgaben werden zur finanziellen Belastung von morgen. Sparsamkeit ist schlichtweg haushaltspolitische Vernunft.

Oder wie Tony Murphy, der Präsident des Europäischen Rechnungshofs (ECA), scherzhaft anmerkte: „Next Generation EU trägt seinen Namen zu Recht – denn die nächste Generation wird dafür aufkommen müssen“.

Leistungsangst

Das sind auch nicht die einzigen Argumente, mit denen sich Befürworter gemeinsamer Verschuldung wie ich – ein abtrünniger Nordländer – auseinandersetzen müssen. Tatsächlich weist die Aufbau- und Resilienzfazilität (RRF) so viele Probleme auf, dass Debatten über gemeinsame Kreditaufnahme oft wie Diskussionen über den Kommunismus wirken. Vielleicht ist es in der Theorie schön, aber ist es in der Praxis nicht schrecklich?

Ein großes Problem ist die Bezeichnung: Trotz seines Namens ist der RRF eigentlich kein Wiederaufbaufonds.

Obwohl er auf dem Höhepunkt der Pandemie im Mai 2020 angekündigt wurde, trat der Fonds erst im Februar 2021 offiziell in Kraft – zu diesem Zeitpunkt begann sich die EU bereits von den sozialen und wirtschaftlichen Verwüstungen durch Covid-19 zu erholen. Die erste Auszahlung – eine Zahlung in Höhe von 10 Milliarden Euro an Spanien – erfolgte sogar noch später, im Dezember 2021.

Ein halbes Jahrzehnt später wird der Fonds immer noch ausgezahlt: Ungarns Wiederaufbauplan (der vor der Auszahlung genehmigt werden muss) wurde erst letzte Woche von den EU-Finanzministern gebilligt.

Natürlich sind solche Verzögerungen in Brüssel an der Tagesordnung, wo bürokratische Hindernisse dazu führen, dass der reguläre Langzeit-Haushalt der EU oft erst Jahre nach seinem vorgesehenen Ablauf ausgezahlt wird. (So wurden beispielsweise im Jahr 2023 54,7 Milliarden Euro an Regionalmitteln aus dem EU-Haushalt 2014–2020 ausgezahlt).

Doch Vorhersehbarkeit ist noch kein Rechtfertigungsgrund. Zudem ist die Bürokratie nicht schuld an einer weiteren oft wiederholten – aber höchst irreführenden – Behauptung über den RRF: dass es sich dabei um den allerersten „leistungsabhängigen“ Mechanismus der EU handele.

Diese Behauptung stützt sich auf die Tatsache, dass EU-Länder, um RRF-Mittel zu erhalten, verschiedene Reformen in Bereichen wie Arbeitsmärkte, Rentensysteme oder Justizsysteme abschließen (bzw. umsetzen) müssen.

Das macht ihn jedoch kaum zu einem leistungsorientierten Instrument. Wie Murphy hervorhebt, ähnelt der RRF vielmehr einem „Auszahlungsinstrument“ in dem Sinne, dass „man einen bestimmten Geldbetrag erhält, wenn man etwas tut“.

Auch die konkreten Methoden zur Überwachung der „Leistung“ des Fonds lassen viel zu wünschen übrig.

Zsolt Darvas, Senior Fellow bei Bruegel, einem in Brüssel ansässigen Thinktank, stellt fest, dass sich der RRF weitgehend auf sogenannte Input-Indikatoren stützt, wie beispielsweise die Höhe der ausgegebenen Gelder oder die Anzahl der unterzeichneten Verträge, oder auf Output-Indikatoren, wie beispielsweise die Anzahl der gebauten Straßen oder der unterstützten Unternehmen. Der Fokus auf Ergebnisse – und insbesondere darauf, ob die Mittel tatsächlich sinnvoll eingesetzt wurden – fehlt jedoch weitgehend.

Dies ist ein entscheidendes Versäumnis. Darvas zitierte Kristalina Georgieva, die ehemalige Vizepräsidentin der Europäischen Kommission (und derzeitige IWF-Chefin), die bereits 2015 den Unterschied zwischen Outputs und Ergebnissen treffend auf den Punkt brachte: „Wir können eine Straße mit einer Fehlerquote von 0 % bauen. Aber wenn sie ins Leere führt, ist sie immer noch eine Straße ins Nirgendwo. Und sie ist eine 100-prozentige Verschwendung des Geldes unserer Steuerzahler“.

Dieses Problem hängt eng mit einem anderen zusammen: den wiederholten Fällen von Missbrauch der Mittel, darunter echte Fälle von Korruption und sogar Betrug – insbesondere in Spanien und Italien, den beiden größten Empfängern der Fazilität. Rechnet man weitere große Probleme hinzu – darunter Schwierigkeiten bei der Rückforderung falsch verwendeter Mittel und unvollständige Daten darüber, wer tatsächlich einen Großteil der Gelder erhalten hat –, dann erscheint der RRF nicht nur als Fehler, sondern als regelrechtes Debakel.

„Die politischen Entscheidungsträger der EU müssen Lehren aus dem RRF ziehen und dürfen in Zukunft kein ähnliches Instrument zulassen, ohne eine klare Antwort auf die Frage zu haben, was die Bürger tatsächlich für ihr Geld bekommen“, wie Ivana Maletić vom Europäischen Rechnungshof es formuliert hat.

Mit anderen Worten: Macht das nicht noch einmal – aber wenn doch, dann macht es ganz anders.

Wiederherstellung des Ansehens

Glücklicherweise gibt es Anzeichen dafür, dass die EU einige – wenn auch zugegebenermaßen nicht alle – dieser Lehren gezogen hat.

So hat die Kommission beispielsweise in ihren Vorschlag für den nächsten langfristigen Haushalt der Union, der offiziell als Mehrjähriger Finanzrahmen (MFR) bezeichnet wird, einen neuen Mechanismus zur Bereitstellung von EU-Notkrediten für Hauptstädte eingebaut. Dies dürfte die Auszahlungen beschleunigen, sollte Europa erneut von einer wirtschaftlichen Katastrophe heimgesucht werden – was durchaus möglich ist.

Darvas merkte zudem an, dass einige wirklich nützliche Leistungsindikatoren in den Vorschlag Brüssels für den MFR nach 2027 aufgenommen wurden, wie beispielsweise vermiedene CO₂-Emissionen – auch wenn viele davon (z. B. die Anzahl der geförderten Junglandwirte) bei weitem nicht ideal sind. (Maletić beispielsweise hat erklärt, die von der Kommission vorgeschlagenen Indikatoren seien nach wie vor „enttäuschend“.)

Bei jeder vernünftigen Diskussion über den Wiederaufbaufonds (RRF) sollten auch dessen wirtschaftliche Vorteile erwähnt werden.

Die EZB schätzt beispielsweise, dass der RRF das BIP der Eurozone bis zum laufenden Jahr um bis zu 0,9 % und bis 2031 um 1,2 % steigern wird – zwar unterhalb der ursprünglichen Prognose der Kommission aus dem Jahr 2020, aber keineswegs vernachlässigbar für einen Wirtschaftsraum, der in den letzten Jahren kaum gewachsen ist. Eine weitere Studie, die diese Woche vom Centre for Economic Policy Research, einem in London ansässigen Thinktank, veröffentlicht wurde, ergab, dass der RRF besonders starke Auswirkungen auf Beschäftigung und Investitionen in Spanien, Italien und Griechenland hatte.

Philipp Lausberg, Senior Analyst beim European Policy Centre, einem weiteren in Brüssel ansässigen Thinktank, weist darauf hin, dass der RRF auch einen Präzedenzfall für andere wichtige EU-Kreditprogramme geschaffen habe, nämlich das 150-Milliarden-Euro-Verteidigungsprogramm SAFE und den 90-Milliarden-Euro-Hilfsfonds für die Ukraine.

Der RRF „hätte besser gestaltet werden können“, doch seine „Gesamtwirkung war positiv“, so Lausberg. „Es war ein riesiger Schritt vorwärts hin zu einer echten fiskalischen Kapazität der EU.“

Konzeptionelle Verrenkungen

Leider dürfte jedoch keiner dieser Vorteile die Nordeuropäer überzeugen. Vielmehr muss sich ihre Einstellung gegenüber gemeinsamen Schulden im Allgemeinen grundlegender ändern.

Erstens müssen sie die bestehenden Schulden der EU als wirtschaftlichen Vorteil und nicht als Belastung betrachten. Wie mir Atanas Pekanov, Bulgariens stellvertretender Ministerpräsident, in einem diese Woche veröffentlichten Interview erklärte, würde eine Prolongation der RRF-Schulden nicht nur Mittel im nächsten MFR freisetzen, sondern auch die Bemühungen der EU stärken, den Euro als weltweit wichtigste Reservewährung neben dem US-Dollar zu etablieren.

Diese Analyse wird durch eine in dieser Woche von Bruegel veröffentlichte Studie untermauert, die darauf hindeutet, dass eine dauerhafte Umschuldung der Next Generation EU-Schulden eine notwendige (wenn auch nicht ausreichende) Voraussetzung dafür ist, dass Europa die „umfassenderen makroökonomischen Vorteile“ der EU-Schulden, einschließlich niedrigerer Kreditkosten, nutzen kann.

Zweitens sollten die Länder des Nordens die gemeinsame Kreditaufnahme nicht als Subvention für die südlichen Mitgliedstaaten betrachten, sondern vielmehr als das wichtigste Mittel, um in europäische öffentliche Güter wie Stromnetze und andere grenzüberschreitende Infrastruktur zu investieren.

„Das sind Investitionen, von denen letztendlich jedes europäische Land, einschließlich nördlicher Länder wie Deutschland und die Niederlande, profitieren wird“, sagte Darvas.

Dies hängt mit dem vielleicht wichtigsten konzeptionellen Wandel überhaupt zusammen: die Nordeuropäer dazu zu bringen, ihre südlichen Mitbürger in erster Linie als Mit-Europäer zu betrachten – und letztendlich die Nord-Süd-Unterscheidung vollständig aufzuheben.

Ein radikaler Wandel, das steht fest. Aber was könnte sozial toleranter sein als das?

Wirtschaftsnachrichten im Überblick

EU-Botschafter können sich nicht auf Sanktionen gegen Russland einigen. Als Übergangslösung wird die Ölpreisobergrenze der Union – die es europäischen Unternehmen verbietet, Dienstleistungen für russische Tanker zu erbringen, die Rohöl über einem bestimmten Schwellenwert verkaufen – bis zum 23. Juli eingefroren, um eine Einigung zu ermöglichen. Die Obergrenze liegt derzeit bei 44 US-Dollar pro Barrel, wäre jedoch ohne eine Einigung auf 58 US-Dollar pro Barrel gestiegen – eine Entwicklung, die dazu beigetragen hätte, Wladimir Putins Kriegskasse aufzufüllen. Weiterlesen.

Brüssel kündigt den Einsatz von Handelsinstrumenten gegen China an, da das Handelsdefizit ein Rekordhoch erreicht hat. Denis Redonnet, Leiter der Handelsdurchsetzungsabteilung der Europäischen Kommission, erklärte am Dienstag, dass Brüssel in den „nächsten Monaten“ „weiterhin, wo nötig und wo rechtmäßig, sowohl strukturelle als auch situative Handelsschutzmaßnahmen ergreifen wird“, um den Anstieg der chinesischen Exporte einzudämmen. Die Äußerungen erfolgten wenige Stunden, nachdem Peking Daten veröffentlicht hatte, aus denen hervorgeht, dass sein Handelsüberschuss gegenüber der EU im Juni auf 32,87 Milliarden US-Dollar angestiegen ist, gegenüber 30,66 Milliarden US-Dollar im Mai. Weiterlesen.

Eine Prolongation der EU-Schulden würde dazu beitragen, die Dominanz des Dollars in Frage zu stellen, so Bulgarien. Atanas Pekanov, stellvertretender Ministerpräsident von Sofia, erklärte gegenüber Euractiv, dass eine Prolongation der Next Generation EU-Schulden in Höhe von 637 Milliarden Euro, die ab 2028 zurückgezahlt werden sollen, „wirtschaftlich sinnvoll“ sei, angesichts der starken Nachfrage nach Eurobonds und der wachsenden Bedenken hinsichtlich des Status des US-Dollars als Weltreservewährung. „Die internationalen Märkte, die Finanzmärkte, zeigen großes Interesse an diesen gemeinsamen EU-Anleihen“, sagte er und fügte hinzu, dass eine Umschuldung die Union „auf der internationalen Bühne stärken“ würde. Weiterlesen.