Finanzsystem-Aufseher und ESRB unterschätzt

Das Konzept der makro-prudentiellen Aufsicht steckt weltweit noch in den Anfängen. Das sollte aber nicht darüber hinweg täuschen, dass die Systemaufseher – darunter auch das European Systemic Risk Board (ESRB) – zu einem zentralen Akteur der Wirtschaftspolitik heranreifen werden, schreibt DB Research-Analyst Bernhard Speyer.

Der Autor

Bernhard Speyer leitet bei DB Research das Team Banken, Finanzmärkte und Regulierung. DB Research ist verantwortlich für die volkswirtschaftliche Analyse in der Deutsche Bank Gruppe.

EURACTIV.de veröffentlicht die Analyse "Makro-prudentielle Aufsicht und das ESRB: Unterschätzt" nachfolgend in Auszügen. Die vollständige Analyse gibt es bei DB Research als pdf-Version.
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Die öffentliche Wahrnehmung der neu geschaffenen makro-prudentiellen Aufseher, die Risiken für die Finanzstabilität identifizieren und Vorschläge zu deren Eindämmung vorlegen sollen, ist bisher gering. Das gilt auch für den Systemaufseher in der EU, das European Systemic Risk Board (ESRB).

Der bisher verhaltene Auftritt des ESRB sollte aber nicht darüber hinweg täuschen, dass sich der Rat zu einem potentiell einflussreichen Akteur der europäischen Politik entwickeln kann.

Erstens impliziert makro-prudentielle Politik qua Definition den Versuch des Mikro-Managements der Kapitalallokation in einer Volkswirtschaft. Zweitens kann das ESRB zu einer weiteren EU-Institution werden, die die Wirtschaftspolitik der EU-Mitgliedstaaten überwacht. Drittens könnte makro-prudentielle Politik ein Weg zu einer de facto regionalen Differenzierung der Geldpolitik sein und damit einen Beitrag zur Stabilisierung der Währungsunion leisten.

Entscheidend wird vielmehr die Frage sein, wie sehr sich das ESRB eine Reputation für die kompetente, überzeugende Analyse potentieller Systemrisiken erwerben kann. In diesem Kontext ist es nun interessant zu sehen, dass das Gremium von dem stärksten Instrument, welches ihm zur Verfügung steht – der Empfehlung an einen Mitgliedstaat oder eine Behörde in einem Mitgliedstaat oder der EU, bestimmte, als Risiko eingeschätzte Sachverhalte zu adressieren – bis dato nur sehr sparsam Gebrauch gemacht hat.

Der bisher verhaltene Auftritt des ESRB sollte aber nicht darüber hinwegtäu-schen, dass mit dem ESRB ein potentiell einflussreicher Akteur in der europäischen Politik aufgetaucht ist, dessen Bedeutung über den engen Bereich des Finanzsystems hinausreichen kann. Es sind insbesondere drei Aspekte, die in diesem Kontext von Interesse sind:

– Der potentielle Einfluss makro-prudentieller Politik auf die Kapitalallokation in einer Volkswirtschaft;

– die Nutzung der makro-prudentiellen Aufsicht zur makroökonomischen Überwachung der Mitgliedstaaten;

– die Rolle makro-prudentieller Politik für die Geldpolitik im Euroraum.

Überwachung der Mitgliedstaaten

Makro-prudentielle Aufsicht durch das ESRB stellt eine weitere Möglichkeit der EU-Ebene dar, auf die Wirtschaftspolitik der EU-Mitgliedstaaten Einfluss zu nehmen. Zwar hat das ESRB keine direkten Durchgriffsrechte auf nationale Behörden oder individuelle Finanzinstitute. Allerdings kann das ESRB durch das Instrument seiner Empfehlungen Druck auf einzelne Mitgliedstaaten ausüben.

Wenn eine Regierung zum Beispiel der Entwicklung einer lokalen Immobilienpreisblase tatenlos zusieht, wäre das ESRB mandatiert, die verantwortlichen Behörden des betreffenden Landes zum Handeln aufzufordern. Die Regierung des Landes bzw. die nachgeordneten zuständigen Behörden müssten dann auf der Basis von "comply or explain" darauf regieren.

ESRB – weiterer Baustein der Überwachung im Euro-Raum

Das ESRB wird damit de facto – auch wenn dies nicht die Motivation seiner Gründung war – ein weiteres Element in der Überwachung der Wirtschaftspolitik der E(W)U-Mitgliedstaaten, ähnlich dem Fiskalpakt und dem sog. "six pack".

Makro-prudentielle Politik kann damit als ein weiterer Baustein des neuen institutionellen Rahmens zur Regelbindung und zur gegenseitigen Kontrolle der EU-Mitgliedstaaten betrachtet werden. Mehr noch: je nachdem, wie weit das ESRB seine Empfehlungsgewalt auslegt, können die Empfehlungen tief in die Gestaltung der Wirtschaftspolitik und der Strukturen von Volkswirtschaften eingreifen.

Ein Beispiel: In Falle einer Immobilienpreisblase könnte sich eine Empfehlung relativ eng auf den Vorschlag beschränken, Beleihungsgrenzen bei der Vergabe von Hypothekenkrediten zu reduzieren, oder weit gefasst sein und eine Reform der Wohnungsbauförderung in einem Mitgliedstaat verlangen.

Wie aggressiv das ESRB sein Mandat auslegt, ist daher nicht nur interessant mit Blick auf die Frage, wie effektiv makro-prudentielle Politik sein wird, sondern auch mit Blick auf die Balance zwischen EU-Ebene und Mitgliedstaaten im Bereich der Wirtschaftspolitik. Zwar spricht wenig dafür, dass das ESRB – zumindest in den ersten Jahren seiner Existenz – übermäßig aggressiv zu Werke gehen wird. Im Lauf der Jahre könnte sich dies aber durchaus ändern.

Als unabhängige europäische Institution könnte sich das ESRB als sehr effektiv erweisen, Disziplin der Mitgliedstaaten durchzusetzen. Der Sanktionsprozess bei Verstößen gegen die Fiskalregeln wurde im Kontext der Verhandlungen über den Fiskalpakt zwar automatisiert und damit gestärkt; gleichwohl bleibt die Frage, ob nicht auch dieser Mechanismus, ähnlich wie bereits der Stabilitäts- und Wachstumspakt, durch politische Absprachen unter den Mitgliedern der Regie-rungen der Mitgliedstaaten wieder geschwächt wird.

In jedem Fall wirken ESRB einerseits und makro-ökonomische Überwachung und Fiskalpakt andererseits in die gleiche Richtung und können sich in ihrer Wirksamkeit verstärken. Interessant ist in diesem Kontext, dass der Scoreboard-Ansatz der Kommission teilweise ähnliche Aspekte im Blick haben wird: So ist auch dort insbesondere die Immobilienpreisentwicklung einer der laufend von der Kommission zu bewer-tender Indikator makroökonomischer Ungleichgewichte.

Zwar sind auch im ESRB die Mitgliedstaaten indirekt – über die Vertreter der nationalen Finanzaufsichtsbehörden – repräsentiert und können damit theoretisch Einfluss auf die Beratungen nehmen. Allerdings sind diese Vertreter im Gegensatz zu den Vertretern der EZB, der nationalen Notenbanken und der EU-Institutionen (ESAs, Europäische Kommission) nicht stimmberechtigt. In der Praxis dürfte sich das ESRB daher eher als unabhängige, eigenständige Institution erweisen.

Interessant dürfte in diesem Zusammenhang auch das Zusammenspiel zwischen dem ESRB und den nationalen Systemaufsehern werden, die auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten derzeit errichtet werden. Die nationalen makro-prudentiellen Aufseher sollten ja ebenfalls die Funktion eines Mahners bezüglich von Fehlentwicklungen in nationalen Finanzmärkten wahrnehmen; insoweit sollten sich deren Mandate und jenes des ESRB ergänzen. Da jedoch die institutionelle Aufhängung und die Zusammensetzung der nationalen makro-prudentiellen Aufseher – nicht zuletzt mit Blick auf die Rolle der jeweiligen Finanzministerien – von jener des ESRB abweichen kann, ist hier durchaus das Potential für unterschiedliches Verhalten gegeben.

Fazit

Makro-prudentielle Aufsicht ist nach der Krise in allen G20-Staaten zu Recht als wichtiges Element einer umfassenden institutionellen Struktur für die Finanzaufsicht entdeckt worden. Die Umsetzung des Konzepts steckt weltweit, nicht zuletzt auf Grund vieler ungelöster konzeptioneller und operationeller Fragen, noch in den Anfängen. Das kann und sollte aber nicht darüber hinweg täuschen, dass die Systemaufseher – darunter auch das ESRB hier in der EU – zu einem zentralen Akteur der Wirtschaftspolitik heranreifen werden. Ihr zukünftiger Einfluss sollte daher nicht unterschätzt werden. Wirtschaft, Finanzmarktakteure, aber auch die Politik sind gut beraten, sich auf diesen neuen Akteur einzustellen.