Lehren aus Stuttgart 21: Regulierung ist nicht alles

Der Konflikt um das Bahnhofsprojekt „Stuttgart 21“ hat eine neue Debatte um die Bürgerbeteiligung bei Infrastrukturprojekten entfacht. Ein EURACTIV.de-Workshop in Berlin zeigte neue Einsichten in Politik und Wirtschaft.

Der Streit um Stuttgart 21 hat eine Grundsatzfrage aufgeworfen: Wie lassen sich Rechts- und Planungssicherheit bei Großprojekten mit der Partizipation der Bürger in Einklang bringen? Oder zugespitzt: Sind Infrastrukturmaßnahmen – etwa im Verkehrs- und Energiesektor –  angesichts zahlreicher Bürgerinitiativen, jahrelanger Genehmigungsprozesse und rechtlicher Unsicherheiten in Deutschland überhaupt noch machbar?

Positionen in der Debatte

BDI: Feinfühligkeit im Umgang mit legitimen Einzelinteressen

Dr. Ben Möbius, Leiter der Abteilung Infrastruktur, Verkehr und Telekommunikation des  Bundesverbands der Deutschen Industrie (BDI), stellte mit Blick auf die Umsetzbarkeit von Großprojekten in Deutschland klar: "Für den BDI ist die Regulierung nicht alles."

Stuttgart 21 habe gezeigt, wie wichtig die Diskussionskultur sei. Am Ende habe hier bei den Beteiligten der gegenseitige Respekt gefehlt, man habe die Redlichkeit des anderen in Zweifel gezogen. Gerät ein Projekt in eine derart verfahrene Lage, kann laut Möbius die Mediation helfen, also ein strukturiertes freiwilliges Verfahren zur konstruktiven Beilegung der Konflikte. Im Fall der umstrittenen Erweiterung des Frankfurter Flughafens habe die Mediation Erfolg gehabt. Allerdings hält Möbius nichts davon, die Mediation flächendeckend einzuführen. "Wir würden es nicht für richtig halten, eine Mediation bei jedem Projekt obligatorisch vorzuschreiben."

Möbius markierte das Spannungsfeld zwischen den Interessen, die bei Infrastruktur-Projekten aufeinandertreffen. Man tue gut daran, "die Sorgen der Betroffenen vor Ort nicht einfach vom Tisch zu wischen". Beispielsweise sei ein Hausbesitzer, der für 10 Jahre von seinem Balkon in eine Baugrube schauen soll, natürlich nicht begeistert. Den legitimen Einzelinteressen der Anwohner müsse feinfühlig begegnet werden. "Selbstkritisch gesagt, glaube ich, dass auch die Industrie inzwischen an Sensibilität gewonnen hat." Auf der anderen Seite sei der Hinweis berechtigt, dass sich Anwohner etwa beim Ausbau der Verkehrs- und Stromnetze auch an gesamtgesellschaftlichen Interessen orientieren müssen, eine "gewisse staatsbürgerliche Verantwortung" haben. 

Problematisch ist es laut Möbius für den BDI, wenn politische Parteien bei Infrastrukturprojekten widersprüchliche Positionen einnehmen und vor Ort anders agieren als auf Bundesebene. Beispielsweise sei es prekär, sich einerseits für den umweltfreundlichen Verkehrsträger Binnenschifffahrt einzusetzen, sich aber andererseits gegen den Elbe- und Donauausbau auszusprechen. "Dann hat man ein Protestmosaik, aber keinen Gesamtentwurf für das Land", so Möbius in deutlicher Anspielung auf die Politik der Grünen.

Möbius sprach sich mit Nachdruck dafür aus, die Interessen der Bürger ernst zu nehmen. Eine Verbesserung der Bürgerbeteiligung trage anders als mancherorts angenommen zur Beschleunigung eines Projektes bei. "Man unterhält sich über Meinungsverschiedenheiten lieber am Anfang als am Ende eines Verfahrens", so Möbius. "Für uns ist es wichtig, die Bürger frühzeitig zu informieren und einzubeziehen, und zwar noch vor Beginn des Planfestellungsverfahrens." Die Idee von Vorerörterungsterminen bei Großprojekten könne viel bewegen. "Wenn man die Argumente rechtzeitig austauscht, wenn man überlegt, welche Alternativen es gibt, und was vielleicht bislang übersehen wurde, und auf diese Weise eine sachliche, vertrauensvolle Diskussionsatmosphäre zwischen den Beteiligten schafft, ist das viel wert", so Möbius. Allerdings sollten Vorerörterungstermine ebenso wie die Mediation freiwillig sein.

Schließlich dürfe die Partizipation der Bürger vor Ort das politische Mandat der gewählten Volksvertreter nicht ersetzen. Bei Fragen wie der Elbvertiefung, bei der nicht nur lokale, sondern auch regionale und bundesweite Interessen im Spiel sind, müsse am Ende eine politische Entscheidung getroffen werden.

Grüne: Bürger früh und auf Augenhöhe beteiligen

Die grüne Bundestagsabgeordnete Ingrid Hönlinger sprach sich für eine starke Bürgerbeteiligung bei Großprojekten aus. "Im Planungsverfahren sollen Bürgerinnern und Bürger frühzeitig und auf Augenhöhe beteiligt sein", so Hönlinger. Eine gute Beteiligung der Betroffenen bei Planungsverfahren könne ein Instrument der Beschleunigung und Verbesserung der Planungsqualität sein. "Sie kann Entscheidungen eine höhere Legitimation verleihen." Hönlinger machte klar, für welche Position die Grünen stehen. "Wir wollen eine größere Transparenz politischer Entscheidungen, klare Regeln für das Verhältnis zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen, eine bürgerfreundliche und demokratische Reform des Bau- und Planungsrechts, die Einführung von Mediation und Schlichtungsverfahren sowie effektiven Rechtsschutz."

BNetzA: Europa hilft nicht bei der Vermittlung von Stromtrassen

Im Fokus der Infrastrukturdebatte in Deutschland steht derzeit der Energiesektor. Für die geplante Energiewende ist der Ausbau der Erneuerbaren und der Stromnetze erforderlich. Dr. Kathrin Thomaschki von der Bundesnetzagentur (BNetzA) erklärte, bei entsprechenden Projekte müsse weit mehr Bürgerbeteiligung stattfinden als bisher. "Es reicht nicht, ein paar Wochen lang irgendwo Projektpläne auszulegen und danach zu sagen, es hätte doch jeder wissen können, was kommt", so Thomaschki. Ihre Erfahrung aus Bürgergesprächen sei, dass es eine sehr große Bereitschaft gebe, konstruktiv Problemlösungen zu erarbeiten, wenn es erst einmal die Einsicht in die Notwenidgkeit eines Projektes gibt. Oft gehe es bei der Ausgestaltung um regionale Besonderheiten, die den Planern zuvor nicht bekannt waren. In der Konsequenz müsse man die Planungsvefrahren mit einer "neuen Offenheit" angehen.

Thomaschki kennt den Widerstand gegen neue Stromtrassen in Deutschland. "Wenn die Notwendigkeit einer Leitung nicht zu vermitteln ist, wird es problemantisch." Zugleich stehe Deutschland auch im europäischen Kontext beim Netzausbau unter Druck. Weil man für den Stromtransport von Norden nach Süden nicht genug eigene Kapazitäten habe, fließe der Strom über Holland, Belgien und Frankreich nach Süddeutschland. Belgien beschwere sich bereits, man habe aufgrund der "vollen Netze" keine eigenen Handelskapazitäten mehr.

Der europäische Netzverbund helfe aber nicht als Argument bei den Menschen vor Ort. "Es ist schwer vermittelbar, den Bürgern zu sagen, die Leitung muss her, weil Europa das sagt", so Thomaschki. Anders als bei Windparks könne man bei neuen Leitungen auch nicht argumentieren, die betroffene Kommune werde direkt profitieren, etwa über die Gewerbsteuer oder eigenen Strom. Eine weit verbreitete Reaktion auf neue Stromtrassen laute deshalb: "Ja gerne, aber bitte nicht bei uns."

Thomaschki wies auf das Dilemma hin, das in Zukunft benötigte Stromnetz heute zu planen. "Wir wissen nicht wirklich, was wir in zehn Jahren für ein Netz brauchen, aber wir müssen jetzt anfangen, es zu bauen." Auf EU-Ebene werden inzwischen 10-Jahres-Netzentwicklungspläne erstellt und Projekte von "europäischem Interesse" definiert.

Thomaschki sagte, die Netzplanung und ihre Notwendigkeiten müssten früh transparent gemacht werden. Das sei bei der Thüringer Strombrücke, einer Starkstrom-Leitung zwischen Halle und Schweinfurt, nicht gelungen. Der Bau verzögert sich bereits seit Jahren. Die Beschleunigung des Netzausbaus erfordert laut Thomaschki nicht weniger Bürgerbeteiligung. "Es kommt auf die Qualität der Partizipation an", so Thomaschkis Fazit.

Vattenfall: Geschwindigkeit gehört zur Planungssicherheit

Rainer Knauber, Generalbevollmächtigter der Vattenfall Europe AG in Deutschland, kritisierte ein politisches Klima, das Großprojekte erschwere. "Früher haben Koalitionsverhandlungen mit großen Projekten angefangen, die man machen wollte, heute beginnen sie mit Projekten, die man nicht mehr machen will", so Knauber. Das politische Mandat beinhalte, einen Interessenausgleich herzustellen, Prioritäten zu setzen und auch Entscheidungen zu treffen. "Problematisch ist die Angst vor Proteststimmen."

Man müsse auch über die Geschwindigkeit von Projekten in Deutschland reden, so Knauber. Der Vattenfall-Vertreter nannte ebenfalls das Beispiel der Thüringer Strombrücke. "Vor 11 Jahren sagte man, diese Leitung müsse ganz schnell kommen, sonst sei die Netzstabilität Ostdeutschlands in Gefahr, aber sie steht bis heute nicht." Speziell beim Thema Netzausbau habe man in Deutschland ein echtes Problem.

Für Knauber gehört eine gewisse Geschwindigkeit in der Entscheidungsfindung von Politik und Behörden auch zur Planunssicherheit. Planungs- und Rechtssicherheit sei sowohl für den Investor wie für den Gegner eines Projektes gut. "Alle Beteiligten haben das Recht auf eine gewisse Qualität der Bearbeitung, das Recht auf Entscheidungen." Knaube sagte, bisherige Verfahrensbeschleunigungsgesetze hätten die Verfahren in Deutschland nur wenig beschleunigt. Im Energiesektor gehe das neue Gesetz der Bundesregierung zur Netzausbaubeschleunigung allerdings in eine richtige Richtung. "Überlegungen sind richtig, Raumordnungsverfahren bei überregional und international wichtigen Projekten bundesweit zu organisieren und zu entregionalisieren", so Knauber. "Das Stromnetz ist heute eine Marktplattform und man sollte die Genehmigung nicht zu sehr zersplittern."

Beim Thema Partizipation lobte Knauber das Schweizer System der sogenannten Vernehmlassung. Mit dem Schweizer Verfahren würden viele Probleme bei Projekten schon im Vorfeld geklärt. Knauber regte zudem an, man müsse bei der Verwirklichung von Enegrieinfrastrukturprojekten genauso viel Geld für den "Menschenschutz" einplanen wie für den Umweltschutz. Etwa müssten Anwohner für den Bau einer Stromtrasse in der Nähe entschädigt werden. "Das Thema Menschenschutz gehört auf die Tagesordnung."

Enercon: Dezentrale Erneuerbare kommunizieren

Dr. Ruth Brand-Schock, Leiterin des Berliner Büros des Windenergieanlagenherstellers Enercon, berichtete von den Erfahrungen ihres Unternehmens mit der Errichtung von Windparks. "Wenn man die Menschen frühzeitig einbindet, wenn sie wissen, was passiert, und was sie selbst von einem Projekt haben, dann sind sie auch bereit, mitzugehen", so Brand-Schock. Die Einsicht in die Notwendigkeit der Energiewende sei in Deutschland weit verbreitet. Bei der Kommunikation von Erneuerbaren-Projekten sei es allerdings wichtig, den Nutzen für die Anwohner zu kommunizieren, etwa die Gewerbesteuereinnahmen für ihre Kommune. Bei Bürgerwindparks könnten sich die Bürger zudem selbst an den Projekten beteiligen. Das sei speziell in den sturkurstarken Ländern wie Baden-Württemberg eine Option.

Brand-Schock hält die politische Unterstützung für dezentrale "Erneuerbare vor Ort" für unerlässlich. "Die Visionen einer zentralisierten Versorgung mit Erneuerbaren, etwa durch Offshore-Windparks im Meer oder Solarthermie in der Wüste, suggerieren den Menschen, man könne die Erneuerbaren aus den Augen haben, und trotzdem werde der Strom schon irgendwo herkommen", so Brand-Schock. "Das ist ein Irrtum."

Brand-Schock kritisierte die Debatte um den Stromnetzausbau in Deutschland. Studien zum Bedarf an Höchstspannungsleitungen (HGÜ) würden beispielsweise von einem massiven Ausbau der Offshore-Windenergie ausgehen. "Ein Anliegen der mittelständisch geprägten Erneuerbaren-Branche, insbesondere der Windbranche, ist aber, dass wir an Land, wo wir die Technik beherrschen, und diese deutlich kostengünstiger ist als auf dem Meer, möglichst viel regional und dezentral lösen." Das spare an Infrastruktur-Großprojekten.

Projectcare: "Projekte werden von Menschen gemacht"

Petra Rode, Inhaberin der Projectcare Rode GmbH, berichtete von ihren Erfahrungen als Mediatorin bei Bauprojekten. Wichtig sei immer wieder der Leitsatz: "Projekte werden von Menschen gemacht." Deshalb gehe es bei Projekten immer wieder auch um Zwischenmenschliches. "Da müssen Beziehungen gestaltet werden." Technische Fragen seien im Grunde immer zu klären, bei Zwischenmenschlichem sei es nicht mehr so einfach. Generell sei die frühe Beteiligung der Menschen vor Ort und die frühe Transparenz wichtig. Das führe zu Sicherheit. Wenn trotzdem alles schief laufe, setze die Mediation an. "Die Menschen, die gegen ein Projekt sind, haben Gründe, die man oft erst erfragen muss, das leistet die Mediation." Die Mediatorin bleibe neutral. Entscheidungen müssten die Beteiligten treffen. Rode bedauerte, die Möglichkeiten, Konflikte mit allen Beteiligten gemeinsam zu lösen, seien noch nicht überall in der Wirtschaft angekommen. Wichtig sei es, die Informationsstrukturen in einem Projekt-Prozess zu identifizieren und die Ziele klar zu kommunizieren. 

Red.

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Dokumente

EU-Kommission: Energie-Infrastruktur

EU-Kommission: Energieinfrastrukturpriorita?ten bis 2020 und danach – ein Konzept fu?r ein integriertes europa?isches Energienetz (17. November 2010)