Neue Regeln für Europas Banken

Wie lukrativ und wie sicher ist das Bankengeschäft der Zukunft? Die Kommission hat EU-Regeln zur Kapitalausstattung von Kreditinstituten vorgelegt, mit der neue internationale Standards („Basel III“) umgesetzt werden. Schattenbanken bleiben unbehelligt, kritiseren die Grünen. Die Kreditvergabe für die Realwirtschaft darf nicht abgewürgt werden, heißt es bei der SPD. Die deutschen Bankenverbände sind nicht ganz zufrieden. EURACTIV.de zeigt die Reaktionen.

Der europäische Bankensektor mit seinen rund 8000 Instituten soll besser gegen künftige Krisen gewappnet sein. Zu diesem Zweck legte die EU-Kommission am Mittwoch ein Gesetzespaket vor. EU-Parlament und die Mitgliedsstaaten müssen noch zustimmen. Der für den Finanzsektor zuständige EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier erklärte: "Die Finanzkrise hat viele Familien und Unternehmen in Europa hart getroffen. Wir dürfen nicht zulassen, dass es noch einmal zu einer solchen Krise kommen kann und unser Wohlstand durch einige wenige Finanzmarktakteure aufs Spiel gesetzt wird."

Der Bankensektor werde mehr Kapital von besserer Qualität vorhalten müssen, wenn er Risiken eingeht, so Barnier. "Dies ist ein immens wichtiger Schritt, mit dem Konsequenzen aus der Krise gezogen werden und ein neuer Ansatz für den Umgang mit Risiken eingeführt wird." Europa sei damit erneut Vorreiter und setze die G20-Verpflichtungen weltweit als erstes um.

Banken müssen sich auf harte Sanktionen einstellen, sollten sie die Regeln verletzen. Barnier kündigte Geldbußen von bis zu zehn Prozent der Einnahmen und ein zeitweiliges Betätigungsverbot für Manager etwa für den Fall an, dass die Institute zu große Risiken eingehen oder ihren Meldepflichten bei den Aufsichtsbehörden nicht nachkommen.

Das Paket besteht aus einer Verordnung zur Tätigkeit der Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und einer Richtlinie ("CRD IV") über die Zulassung zum Einlagengeschäft.

Neue Kreditblasen verhindern 

Die Ziele:

– Die Eigenkapitalanforderungen an die Banken werden erhöht. Damit setzt die Kommission die auf G20-Ebene vereinbarten (als "Basel III" bekannten) internationalen Standards für das Eigenkapital von Banken in Europa um. Der Basler Ausschuss hat die neuen Regeln im vergangenen September beschlossen.

– Die Aufsichtsbehörden sollen neue Befugnisse erhalten, um Banken enger überwachen und mit etwaigen Sanktionen belegen zu können, wenn Risiken entdeckt werden. So sollen sie beispielsweise die Kredite einschränken können, wenn die Entstehung einer Kreditblase droht.

– Indem die Kommission alle einschlägigen Rechtsvorschriften zu einem Paket schnürt, schlägt sie auch ein einheitliches Regelwerk für die Bankenregulierung vor. Dies soll für mehr Transparenz und eine bessere Durchsetzung sorgen.

Regeln für Ratings

Schließlich macht die Kommission konkrete Vorgaben für den Umgang mit externen Ratings. Der Vorschlag soll die Bedeutung externer Ratings für die Kreditinstitute weitestmöglich verringern, indem vorgeschrieben wird, dass

a) alle Banken ihre Anlageentscheidungen nicht nur auf Ratings, sondern auch auf ihr eigenes internes Bonitätsurteil stützen, und

b) Banken, die in einem gegebenen Portfolio eine maßgebliche Zahl offener Positionen halten, für dieses Portfolio interne Ratings erstellen müssen, anstatt ihre Eigenkapitalanforderung anhand externer Ratings zu berechnen.

Die EU-Kommission wird voraussichtlich im Herbst neue Vorschriften für die privaten Rating-Agenturen vorlegen. EU-Justizkommissarin Viviane Reding hat sogar eine Zerschlagung der drei großen Bonitätsbewerter (Standard & Poors, Moody’s und Fitch) ins Spiel gebracht. (EURACTIV.de vom 11. Juli 2011).

Reaktionen

SPD: "Verschärfung nicht auf Kosten des Mittelstandes"

Udo Bullmann, SPD-Fraktionssprecher für Wirtschaft und Währung im EU-Parlament: "Die Banken sind in den vergangenen Jahren überhöhte Risiken eingegangen und haben Kredite von der Rampe weg vergeben. Die Vorgabe höherer Eigenkapitaldecken wird die Kultur sorgfältiger Kreditvergabe stärken. Die Kommission kommt mit ihren Vorschlägen wesentlichen Forderungen des Europäischen Parlaments entgegen."

Bullmann warnt davor, mit gut gemeinten Maßnahmen nicht die falsche Wirkung zu erzielen: "Die höheren Eigenmittelanforderungen werden den Spielraum der Banken einschränken. Das muss auf Kosten kurzfristiger, überhöht renditeträchtiger und spekulativer Geschäfte gehen. Die aufsichtsrechtlichen Standards müssen wir daher so ausgestalten, dass die Kreditvergabe für die Realwirtschaft nicht abgewürgt wird."

Zum Umgang mit externen Ratings:

"Wir müssen die Bedeutung externer Ratings in unserem Regulierungsrecht beseitigen und die Marktmacht der Ratingagenturen durch die Schaffung einer europäischen Ratingagentur brechen." Doch sei es vollkommen unverständlich, dass die EU-Kommission über eine durchgreifendere  Neuregelung des Ratingmarktes weiter Zeit ins Land gehen lassen wolle, so Bullmann.

"Wir brauchen heute schon dringend mehr Wettbewerb unter den Ratingagenturen und insbesondere die Schaffung einer öffentlichen europäischen Agentur. Diese Frage auf den Herbst zu verschieben, könnte bedeuten, dass die europäische Wirtschaft am Ende den Preis für die Untätigkeit zahlen muss."

Grüne: Schattenbanken bleiben unbehelligt

Sven Giegold, finanz-und wirtschaftspolitische Sprecher der Grünen im EU-Parlament:

"Die Stunde der Entscheidungen bricht an. Der Kommissionsvorschlag zur Änderung der Eigenkapitalvorschriften ist ein Schritt in die richtige Richtung. Allerdings greift er an entscheidenden Stellen noch zu kurz, um einen Sinneswandel in der Bankenindustrie herbeizuführen, weg von hoch riskanten Spekulationen und hin zu klugen und innovativen Investitionen in die Realwirtschaft. Außerdem muss er in Abstimmung mit noch ausstehenden Regeln zum "Too Big Too Fail"-Problem bearbeitet werden, damit die übermäßige Risikobereitschaft einiger Banken wirklich gezügelt werden kann. Ziel muss sein, dass die SteuerzahlerInnen zukünftig nicht mehr in die Bresche springen müssen, wenn die Banken große und unerwartete Verluste erleiden.

Zentral für die Revision ist die Erhöhung der Mindesteigenkapitalvorschriften. Die vorgeschlagene Steigerung von 8 Prozent auf 10,5 Prozent reicht bei weitem nicht aus. Selbst Stimmen aus dem Umfeld der Banken geben zu, dass mindestens 16-20 Prozent nötig wären, um die Bedrohung von immensen Kosten bei Bankenrettungen für den Steuerzahler zu verringern. Dementsprechend ist es besonders beunruhigend, dass die Eigenkapitalvorschriften, die der Basler Ausschuss im September 2010 beschlossen hat, nur sehr langsam und ohne Klarheit darüber, ob die Vorschriften am Ende verbindlich sein werden, eingeführt werden sollen.

Dass bis mindestens 2017 keine Regulierungen vom so genannten Leverage Ratio (Verhältnis zwischen geliehenem und eigenem Kapital) geben wird, kommt einer Bankrotterklärung effektiver Bankenregulierung gleich. Genau diese Praktiken, Kredite bei ihrer Vergabe mit nicht nachhaltigen Mitteln aufzustocken, haben zur Verschärfung der jüngsten Liquiditätskrise geführt.

Der Schattenbankenbereich wird leider gar nicht adressiert. Obwohl dieser Sektor eine zentrale Rolle während der andauernden Krise spielt, macht die Kommission keine Vorschläge, wie mit den dort entstehenden Risiken umgegangen werden soll oder mit welchen Maßnahmen eine Ausweitung des Sektors unterbunden werden kann.

Für den jetzt im Europaparlament beginnenden Gesetzgebungsprozess bleibt also einiges zu tun. Die Vertreter der Mitgliedsstaaten können sich auf harte Verhandlungen gefasst machen. Wir werden uns trotz des zu erwartenden starken Lobbydrucks mit aller Kraft für eine möglichst unbürokratische Verschärfung der Eigenkapitalvorschriften einsetzen, um die Entstehung weiterer Schlupflöcher für die Banken zu verhindern. Gleichzeitig werden wir darauf achten, dass genossenschaftlichen Banken der Marktzutritt erleichtert wird und kleine Institute nicht wegen zu hoher Auflagen aus dem Markt gedrängt werden."

Verbände

Bundesverband deutscher Banken (BdB): Basel III auf gutem Weg

Michael Kemmer, Hauptgeschäftsführer des Bankenverbandes: "Die Europäische Kommission ist bei der Umsetzung von Basel III grundsätzlich auf dem richtigen Weg. Der nun präsentierte Legislativvorschlag setzt die Baseler Vorschläge in weiten Teilen 1:1 um. Das Rahmenwerk liefert somit einen wichtigen Beitrag, um die Stabilität des Finanzsystems zu erhöhen." Damit dies der Fall sei, müsse aber gewährleistet bleiben, dass die Vorschläge weltweit zeitgleich eingeführt werden. "Von daher ist es bedauerlich, dass die Kommission auf eine sogenannte Review-Klausel verzichtet hat." Eine solche Klausel würde das Inkrafttreten der EU-Regulierung unter den Vorbehalt der Umsetzung in anderen wichtigen Finanzmärkten, wie z. B. den USA oder Asien stellen.

Der von der Kommission gewählte Weg, Basel III in weiten Teilen als Verordnung auf den Weg zu bringen sowie das Verbot eines nationalen Gold-Plating wird vom Bankenverband ausdrücklich begrüßt. Ein Gold-Plating, also die Möglichkeit Regelungen auf nationaler Ebene zu verschärfen, stünde einer einheitlichen Umsetzung der neuen Regelungen in Europa entgegen, urteilt Kemmer.

Bedauerlich sei allerdings, dass die Kommission an einigen Stellen über die Anforderungen des Baseler Ausschusses hinausgehe. Dies betreffe etwa die Einführung einer neuen Risikokategorie, die im Rahmen der Säule 2 beachtet werden soll. "Die Einbeziehung des Leverage Risk in die Risikotragfähigkeitsbetrachtung und seine Unterlegung mit Kapital bedeutet eine schwerwiegende Zusatzanforderung, die in Abweichung von Basel den europäischen Banken erhebliche Wettbewerbsnachteile aufbürdet."

Zu begrüßen sei, dass die Kommission bei der Definition des harten Kernkapitals den Substance over form-Ansatz gewählt habe und somit eine Benachteiligung von Instituten aufgrund ihrer Rechtsform verhindere. Damit werde europäischen Spezifika Rechnung getragen, da sich die CRD IV nicht nur an international operierende Aktiengesellschaften richte, sondern an alle Banken in Europa.

Für ihr Vorpreschen erntete die Kommission aber Kritik von den deutschen Banken: In den USA gebe es noch keine Anzeichen dafür, wann die Regeln umgesetzt würden, monierte der VÖB, der die Landes- und Förderbanken vertritt. Die USA wollen ohnehin nur rund 20 Großbanken den Regeln unterwerfen. Barnier sagte, er gehe davon aus, dass sich alle Staaten aus der Gruppe der führenden Industrie- und Schwellenländer (G20) an die Vorgaben hielten. Er habe Zusagen von US-Finanzminister Tim Geithner erhalten. Der genossenschaftliche Bankenverband BVR forderte, auch in Europa kleine und regionale Banken von den Vorschriften weitgehend auszunehmen.

Bundesverband Öffentlicher Banken (VÖB): Nachbesserungen nötig

Karl-Heinz Boos, VÖB-Hauptgeschäftsführer: "Für den europäischen Bankenmarkt ist es unverantwortlich, dass die EU bei der Umsetzung von Basel III nun den Vorreiter spielt, ohne dass es aus den USA und anderen internationalen Finanzplätzen auch nur Anzeichen einer entsprechenden Umsetzung gibt. Ich sehe es außerdem äußerst kritisch, dass zentrale Vorgaben des Baseler Ausschusses erstmalig nicht mit einer EU-Richtlinie, sondern im Wege einer in den Mitgliedsstaaten unmittelbar geltenden Verordnung umgesetzt werden sollen. Damit werden notwendige Mitwirkungs- und Ausgestaltungsrechte der nationalen Parlamente dauerhaft ausgehebelt, zum Nachteil des Standortes Deutschland."

Nach Auffassung des VÖB führen einheitliche Regelungen wegen der in den Mitgliedsstaaten unterschiedlichen Bank- und Marktstrukturen nicht zu einheitlichen Wettbewerbsbedingungen. Die aus Kundensicht wünschenswerte Pluralität auf dem Bankenmarkt werde durch die Vorhaben der EU-Kommission nachhaltig in Frage gestellt. Bei den weiteren Beratungen im Europäischen Parlament und Rat müsse zudem eine angemessene Kompromisslösung für die in Basel III und CRD II unterschiedlichen Bestandsschutz- und Übergangsregelungen für Kernkapitalinstrumente gefunden werden. Aus Gründen des Vertrauensschutzes sollen nach Auffassung des VÖB die unter die CRD II-Bestandsschutzregelung fallenden Instrumente bis Ende 2022 in voller Höhe angerechnet werden können.

Für seine Mitgliedsinstitute spricht sich der VÖB auch gegen die weitgehenden Befugnissen der EU-Kommission bei der Definition der hoch liquiden Aktiva im Rahmen der kurzfristigen Liquiditätskennziffer "Liquidity Coverage Ratio (LCR)" aus. Wegen der außerordentlichen Bedeutung, die der Definition der hoch liquiden Aktiva zukommt, sollte diese von Rat und Europäischem Parlament im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens verabschiedet werden.

Aus Sicht des VÖB droht mit der geplanten maximalen Verschuldungsquote (Leverage Ratio) eine Benachteiligung von risikoarmem Geschäft, wie der Staats- und Kommunalfinanzierungs- oder dem Fördergeschäft. In Abweichung zu Basel III will die EU-Kommission zudem eine neue Risikokategorie "Risk of excessive Leverage" einführen. Der VÖB sieht hierdurch die europäische Bankenlandschaft benachteiligt.

Positiv dagegen bewertet der Verband der öffentlichen Banken, dass die Eigenkapitaldefinition im Gegensatz zu Basel III unabhängig von der Rechtsform der Kreditinstitute ausgestaltet werden soll. Boos: "Dies begrüßen wir ausdrücklich. Die Qualität eines Kapitalinstruments hängt ausschließlich von seiner Substanz ab, nicht von seiner buchhalterischen Bezeichnung oder der Rechtsform."

Der VÖB vertritt die Interessen von 62 Mitgliedsinstituten, darunter die Landesbanken sowie die Förderbanken des Bundes und der Länder.

awr

Ein englischsprachiger Beitrag zu diesem Thema ist erschienen auf EURACTIV.com

Ein französischsprachiger Beitrag zu diesem Thema ist erschienen auf EURACTIV.com/fr

Links

Presse

FTD: Europäischen Banken fehlen fast 500 Mrd. Euro Kernkapital (20. Juli 2011)

Dokumente

EU-Kommission: Kommission will stärkere und verantwortungsvollere Banken in Europa. Pressemitteilung (20. Juli 2011)

EU-Kommission: Eigenkapitalvorschriften. Übersicht

Baseler Ausschuss: "Basel III

EU-Regeln für Rating-Agenturen

EU-Parlament: Entschließung. Credit rating agencies: future perspectives (ECON/7/04338) (8. Juni 2011)

EU: Verordnung (EU) Nr. 513/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2011 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 über Ratingagenturen (11. Mai 2011)

EU-Kommission: Finanzdienstleistungen: Europäische Kommission leitet Konsultation zum weiteren Vorgehen bei Ratingagenturen ein. Pressemitteilung (5. November 2010)

EU-Kommission: Ergebnisse der Konsultation zum weiteren Vorgehen bei Ratingagenturen (Januar 2011)

EU-Kommission: Kommission schlägt verbesserte EU-Aufsicht der Ratingagenturen vor und stößt Diskussion über Corporate Governance in Finanzinstituten an. Pressemitteilung (2. Juni 2010)

EU-Kommission: Kommission schlägt verbesserte EU-Aufsicht der Ratingagenturen vor und stößt Diskussion über Corporate Governance in Finanzinstituten an. Video der Pressekonferenz (2. Juni 2010). 

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