Ratingagenturen - Mehr Wettbewerb und höhere Unabhängigkeit?
Die EU-Kommission will den Wettbewerb im Ratingmarkt steigern, die Unabhängigkeit der Agenturen erhöhen und den "übermäßigen Rückgriff" auf Ratings verhindern. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) warnt vor einem Sinken der Qualität der Ratings.
Die EU-Kommission will den Wettbewerb im Ratingmarkt steigern, die Unabhängigkeit der Agenturen erhöhen und den „übermäßigen Rückgriff“ auf Ratings verhindern. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) warnt vor einem Sinken der Qualität der Ratings.
Die Autoren
Dr. Bert Van Roosebeke ist wissenschaftlicher Referent und Fachbereichsleiter am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Seine Kollegin Anne-Kathrin Baran ist wissenschaftliche Referentin am CEP. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Ratings, die in einem EU-Mitgliedstaat abgegeben werden, werden von Finanzinstituten in der gesamten EU genutzt. Laut Kommission können daher nur EU-weit geltende Vorschriften die Anleger und Märkte schützen.
Am 8. Juni 2011 forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, die Einrichtung einer unabhängigen Europäischen Ratingstiftung zu prüfen. Aufgrund der Folgenabschätzung nahm die Kommission von dieser Idee jedoch Abstand. Das ursprüngliche Bestreben des Binnenmarktkommissars Michel Barnier, Ratings von Staaten zeitweise aussetzen zu können, war in der EU-Kommission nicht mehrheitsfähig.
Die Kommission schlägt eine Fülle von Änderungen an der bestehenden Rating-Verordnung vor. Erklärtes Ziel dieser neuen Vorschriften ist es, den Wettbewerb im Ratingmarkt zu steigern, die Unabhängigkeit der Ratingagenturen zu erhöhen und den "übermäßigen Rückgriff" auf Ratings durch Finanzmarktteilnehmer zu verhindern.
Vertragliche Beziehungen zu einer Ratingagentur (Rotation)
Eine Ratingagentur darf höchstens drei Jahre lang gegen Bezahlung Ratings über einen Emittenten oder seine Finanzinstrumente abgeben, wenn sie mit diesem einen Vertrag geschlossen hat. Die Ratingagentur darf in diesen drei Jahren insgesamt höchstens zehn Finanzinstrumente dieses Emittenten bewerten. Die Zahl der Ratings, die bis zum Ende des ersten Vertragsjahres abgegeben werden können, ist aber nicht eingeschränkt.
Doppeltes Rating strukturierter Finanzinstrumente
Strukturierte Finanzinstrumente – in der Regel sind das Kreditverbriefungen – müssen von mindestens zwei Ratingagenturen bewertet werden. Jede gibt ein eigenes, unabhängiges Rating ab.
Beteiligungsregeln
Anteilseigner und Mitglieder einer Ratingagentur, die mindestens 5 Prozent des Kapitals oder der Stimmrechte halten, dürfen nicht 5 Prozent oder mehr des Kapitals oder der Stimmrechte einer anderen Ratingagentur halten, Mitglied eines Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsgremiums einer anderen Ratingagentur sein oder solche Mitglieder bestellen oder abberufen können, sowie beherrschenden Einfluss über eine andere Ratingagentur ausüben oder dazu in der Lage sein.
Transparenzanforderungen an Ratingagenturen gegenüber der ESMA
Die dem Kunden in Rechnung gestellten Gebühren müssen "diskriminierungsfrei" sein und auf den "tatsächlichen Kosten" beruhen. Will eine Ratingagentur ihre Modelle, Methoden oder Annahmen ändern, muss sie diese Änderungen unter Angabe von Gründen und Auswirkungen veröffentlichen und den "Akteuren" die Möglichkeit zur Rückmeldung geben. Erst wenn die ESMA die Änderung genehmigt hat, darf die Ratingagentur sie anwenden.
Sonderregeln für Länderratings
Ändert eine Ratingagentur ein Länderrating oder einen Länderrating-Outlook, muss sie gleichzeitig einen "klaren und leicht verständlichen" Prüfungsbericht vorlegen. Darin muss die Ratingagentur angeben: Erstens die Bewertung einer Reihe von vorgegebenen Indikatoren (etwa BIP, Inflation, Haushaltssaldo, Handelsbilanz) und Angabe des relativen Gewichts dieser Indikatoren. Zweitens eine quantitative und qualitative Einschätzung dieser Indikatoren. Drittens eine "ausführliche Beschreibung" der "Risiken, Grenzen und Unsicherheiten", die mit der Ratingänderung zusammenhängen.
Zivilrechtliche Haftung der Ratingagenturen
Eine Ratingagentur ist dem Anleger zum Schadenersatz verpflichtet, wenn sie vorsätzlich oder grob fahrlässig eine in Anhang III genannte Zuwiderhandlung (insbesondere: Interessenkonflikte, organisatorische Anforderungen, Vorschriften zur Offenlegung) begangen hat. Die Zuwiderhandlung muss sich auf das Rating ausgewirkt haben, "auf das ein Anleger beim Erwerb des bewerteten Instruments vertraut hat".
"Übermäßiger Rückgriff" durch Finanzinstitute und Aufsichtsbehörden
Finanzinstitute – insbesondere Banken und Versicherungen, aber auch Investmentfonds – dürfen die Kreditwürdigkeit von Unternehmen oder Finanzinstrumenten "nicht ausschließlich oder automatisch auf Ratings stützten". Sie müssen eigene Bewertungen des Kreditrisikos vornehmen.
Ratings aus Drittländern
Finanzinstitute in der EU dürfen Ratings aus Nicht-EU-Ländern ("Drittländer") nur dann verwenden, wenn die Ratingagentur im Drittland "gleichwertigen" Regeln unterliegt. Darüber entscheidet die Kommission. Drittstaatsregeln können auch dann "gleichwertig" sein, wenn kein doppeltes Rating für strukturierte Finanzinstrumente verlangt wird.
Ökonomische Folgenabschätzung
Es gibt kein überzeugendes ordnungspolitisches Argument dafür, gesetzliche Anforderungen an alle Ratingagenturen zu stellen. Die Kommission greift tief in die Vertragsfreiheit sowie in die unternehmerische Freiheit ein, indem sie die zulässige Vertragsdauer und die zulässige Zahl der Ratings beschränken will. Sie will damit die Unabhängigkeit der Ratingagenturen und darüber die Qualität der Ratings sowie den Wettbewerb steigern. Beides ist nicht sachgerecht: Die Rotationspflicht wird zu häufigeren Wechsel der Ratingagenturen führen. Dies kann zwar die Unabhängigkeit der Ratingagenturen steigern.
Qualität der Ratings wird sinken
Die Qualität der Ratings wird aber sinken, weil Ratingagenturen sich öfter neu einarbeiten müssen. Auch wird es schwieriger, die Qualität der Ratingurteile einer Agentur ex post zu beurteilen und die Vergleichbarkeit der Ratingurteile über die Zeit sicherzustellen, wenn die Ratingtätigkeit regelmäßig unterbrochen wird.
Da eine unangreifbare Marktmacht nicht vorliegt, besteht aus wettbewerbsökonomischen Gründen kein Regulierungsbedarf. Gleiches gilt für Vorgaben darüber, dass Gebühren der Ratingagenturen diskriminierungsfrei und kostenorientiert sein müssen.
Die Rotationspflicht kommt einer massiven und nicht gerechtfertigten Förderung neuer Ratingagenturen gleich.
Die vorgeschlagene Kontrolle von neuen Ratingmethoden durch die ESMA ist akzeptabel. Es besteht aber das Risiko, dass Investoren sich um so mehr blind auf Ratings verlassen, wenn die ESMA diese Modelle genehmigt hat. Gleiches gilt für den von der ESMA zu erstellenden Europäischen Ratingindex.
Höhere Transparenzanforderungen
Höhere Transparenzanforderungen an Ratingagenturen – statt mehr Regulierung – versprechen am meisten Erfolg. Investoren sollten verstärkt nachprüfen können, ob das Urteil einer Ratingagentur überzeugt. Die Offenlegung von Annahmen und Parametern zu allen Ratings sowie die Veröffentlichung von Prüfungsberichten bei Länderratings können demzufolge den Wettbewerb und die Qualität von Ratings stärken. Die Haftung von Ratingagenturen ist prinzipiell vertretbar. Angesichts der Unsicherheit, die inhärent mit Ratings verbunden ist, ist zu begrüßen, dass sie für Verstöße aus Anhang III erst bei grober Fahrlässigkeit eintreten kann. Problematisch ist, dass das Konzept der groben Fahrlässigkeit nicht in allen EU-Ländern vorhanden ist. Daher ist nicht auszuschließen, dass die Haftung zu früh einsetzt und eine Überabschreckung verursacht. Das kann die Aussagen von Ratingagenturen verzerren und ist der Qualität der Ratings abträglich. Dass sich die Vorschrift, für strukturierte Finanzprodukte zwei Ratings anfertigen zu lassen, an die – europäischen – Emittenten richtet, schwächt die Finanzmarktstabilität.
Folgen für Wachstum und Beschäftigung
Die Rotationspflicht macht Finanzinstrumente europäischer Emittenten für Investoren unattraktiver, da über die Jahre hinweg nicht länger ein Rating derselben Ratingagentur vorliegt. Dies kann Investoren verunsichern, wenn sie nicht wissen, ob Ratingänderungen auf eine Bonitätsverschlechterung des Emittenten oder auf Unterschieden zwischen den Methoden der Agenturen zurückgehen. Das verteuert die Kapitalbeschaffung für europäische Emittenten und wirkt sich negativ auf das Wachstum aus. Angesichts des erheblichen Refinanzierungsbedarfs europäischer Banken kann dies auch die Finanzstabilität bedrohen.
Zusammenfassung der Bewertung
Ein Regulierungsbedarf für Ratingagenturen besteht nicht aus wettbewerbsökonomischen Gründen. Aus Gründen der Finanzmarktstabilität ist eine Regulierung nur dann gerechtfertigt, wenn die Ratings für aufsichtsrechtliche Zwecke herangezogen werden. Die Rotationspflicht kommt einer massiven und nicht gerechtfertigten Förderung neuer Ratingagenturen gleich. Sie kann die Unabhängigkeit der Ratingagenturen steigern, senkt aber die Qualität der Ratings und wirkt sich negativ auf das Wachstum aus. Die Offenlegung von Prüfungsberichten bei Länderratings kann die Ratingqualität stärken. Die Haftung von Ratingagenturen droht dagegen deren Aussagen zu verzerren. Durch ihre Ausgestaltung gefährdet die Vorschrift über doppelte Ratings für strukturierte Finanzprodukte die Finanzmarktstabilität.
Links
CEP-Analyse: Ratingagenturen (13. Februar 2012)
CEP: Vorraussichtliche Auswirkungen der Rotationsvorschriften für Ratingagenturen auf die Marktgröße
Dokumente
EU-Kommission: Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 über Ratingagenturen (15. November 2011)
EU: VERORDNUNG (EG) Nr. 1060/2009 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 16. September 2009 über Ratingagenturen (16. September 2009)
