Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und gerechte Verteilung: Die EU braucht einen Kurswechsel

Die tiefe Finanz- und Wirtschaftskrise ist durch die am neoklassischen Modell ausgerichtete Wirtschaftspolitik der EU mitverursacht: Abbau von staatlichen Regulierungen der Finanzmärkte haben die Krise ausgelöst, Spar- und Kürzungspolitik sie verschärft. Um Massenarbeitslosigkeit, Deflation und steigende soziale Ungleichheit zu bekämpfen, ist ein Kurswechsel notwendig. ÖGfE-Policy Brief von Markus Marterbauer.

Die Europäische Union befindet sich im siebten Jahr der tiefen Wirtschaftskrise, ein Ende zeichnet sich nicht ab: Die Summe der erzeugten Güter und Dienstleistungen liegt unter dem Niveau von 2007 und damit um etwa ein Achtel niedriger als bei „normalem“ Konjunkturverlauf; die Zahl der Arbeitslosen ist um 8 ½ Millionen gestiegen; die Staatsschulden haben sich in der Finanzkrise insgesamt um 30 Prozent des BIP erhöht, ein Drittel davon ist seit Beginn der Sparpolitik angefallen.

EU-Wirtschaftspolitik von falscher Theorie geprägt

Angesichts dieser Fakten erscheint die europäische Wirtschaftspolitik weitgehend ratlos, sie verfügt über keine wirkungsvollen Instrumente, um die Wirtschaft aus der Rezession zu führen, Massenarbeitslosigkeit zu bekämpfen, Deflation zu vermeiden und die Staatsschulden in den Griff zu bekommen. Ratlosigkeit und Versagen der Wirtschaftspolitik finden ihre Ursache wie so oft in den zugrundeliegenden ökonomischen Theorien. Die wirtschaftliche Verfassung der EU entspricht weitgehend der neoklassischen Modellwelt freier Märkte und regelgebundener Politik:

•    Der Binnenmarkt für Güter, Dienstleistungen, Kapital und Arbeit soll ein effizientes Wirtschaften sicherstellen.
•    Die unabhängige Europäische Zentralbank soll Preisstabilität sicherstellen.
•    Stabilitäts-und Fiskalpakt sollen für ausgeglichene öffentliche Haushalte sorgen und negative Einflüsse der Staatstätigkeit auf das Wirtschaftsleben verhindern.

In der Finanzkrise seit 2007 haben diese wirtschaftlichen Grundpfeiler der EU großen Schaden angerichtet: Sie haben zunächst die Krise ausgelöst und diese dann markant verschärft. Auf Basis der neoklassischen Theorie der effizienten Finanzmärkte  kam es seit den 1990er Jahren zum systematischen Abbau staatlicher Regulierungen des Banken- und Finanzsystems und zum Übergang zur Selbstregulierung des Sektors. Diese Theorie hat sich einmal mehr als fataler Irrtum erwiesen und in die tiefste Finanzkrise seit der Depression der 1930er Jahren geführt.

Die politische Ausrichtung der Europäischen Zentralbank am Ziel der Preisstabilität und dem Wachstum der Geldmenge entspricht der monetaristischen Theorie . Auf dieser Basis hat die Notenbank die Zinssätze im August 2008, also ein halbes Jahr nach dem Ausbruch der Krise, sogar noch erhöht. Erst langsam, vor allem vom neuen EZB Präsidenten Mario Draghi vorangetrieben, gelang ein Paradigmenwechsel zu einer pragmatischen Haltung, die im Sommer 2012 im Bekenntnis, die Währungsunion um jeden Preis zu retten, zum Ausdruck kam und eine weitere Verschärfung der Krise verhinderte.  Allerdings war damit auch eine Rettung des fehlgesteuerten Bankensystems und eine Inflationierung der Finanzvermögen, also eine Politik zugunsten der beiden wichtigsten Verursachergruppen der Krise verbunden.

Im Jahr 2010 begann bei massiver Unterauslastung der Produktionskapazitäten der Unternehmen und hoher Arbeitslosigkeit die Austeritätspolitik: Auf Druck der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Europäischen Kommission, des Europäischen Rates und der EZB wurden alle Staaten gezwungen, die im Wirtschaftseinbruch entstandenen Budgetdefizite durch Ausgabenkürzungen und Steuererhöhungen rasch wieder zu verringern. Diese Politik fußte auf der Theorie der nicht-keynesianischen Effekte der Budgetpolitik: Doch die Erwartung expansiver Effekte von Einsparungen erwies sich als Illusion. Die Kürzung von Investitionen, Sozialtransfers, Gehältern und die Erhöhung von Massensteuern verringerte die verfügbaren Einkommen und die effektive Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen und führte zu einem neuerlichen Einbruch von Produktion, Beschäftigung und Einkommen. In der Folge sanken auch die Steuereinnahmen und trotz massiver Sparpolitik verbesserten sich die Staatsfinanzen kaum.  Trotzdem halten die EU-Instanzen an dieser Politik seit Jahren unbeirrbar fest.

Strukturreformen verschärfen die Krise

Der tiefe Wirtschaftseinbruch und die Probleme der Refinanzierung der Staatsschulden in Südeuropa wurden von der Troika aus Europäischer Kommission, EZB und IWF mit der Forderung nach „Strukturreformen“ beantwortet: Senkung von Löhnen und Sozialleistungen, Streichung von Urlaubs- und Feiertagen, Kürzung von Arbeitslosenunterstützung, Zerschlagung von kollektivvertraglichen Lohnverhandlungssystemen. Weil eine Währungsabwertung in einer Währungsunion nicht mehr möglich war, sollte mit dieser „inneren Abwertung“ die Wettbewerbsfähigkeit der Krisenländer wieder hergestellt werden.  Dabei wurde missachtet, dass in der Wirtschaft Kosten für einen Akteur gleichzeitig Einkommen für einen anderen Akteur darstellen. 85 Prozent aller in der EU hergestellten Güter und Dienstleistungen werden auch in der EU verbraucht.  Kostensenkungen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit im Export sind in ihren ökonomischen Effekten deshalb viel kleiner als der Schaden, der durch den mit ihnen verbundenen Einkommensausfall bei der Binnennachfrage angerichtet wird.

Die Strukturreformen haben die Krise vertieft und sich als das falsche Instrument in einer Situation herausgestellt, die von Unterauslastung der Kapazitäten geprägt ist. So entstanden jene Kräfte, die die Wirtschaft nun in eine gefährliche Deflation getrieben haben. Deflation erhöht den realen Wert der Schulden von Haushalten, Unternehmen und Staaten und verschärft das Problem fehlender effektiver Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen. Bald drohen der Wirtschaftspolitik alle Instrumente zum Gegensteuern auszugehen.

Die EU-Politik hat zum Entstehen der Finanzkrise durch mangelnde Regulierung des Finanzsektors beigetragen und sie durch eine extreme Sparpolitik und die euphemistisch als Strukturreformen bezeichneten Kürzungsmaßnahmen verschärft. Nur eine pragmatische Geldpolitik konnte den völligen Zusammenbruch der Wirtschaft verhindern. Manche Akteure in Politik, Wirtschaft und Wissenschaft stört die Krise offensichtlich nicht: Sie sehen in Massenarbeitslosigkeit und Finanzierungsproblemen im Sozialstaat die Chance für eine Umverteilung nach oben.

Das nächste Jahr, das niemals kam: Die Prognosefehler der Europäischen Kommission

Die Wirtschaftsprognosen der Europäischen Kommission erwiesen sich als zu optimistisch. In jeder Vorhersage wurde die aktuelle Lage als schlecht beschrieben, bei Umsetzung der Kommissionsvorschläge würde aber im nächsten Jahr alles besser werden.

Seither warten wir vergeblich auf dieses „nächste Jahr“. Am Beginn der ersten Sparwelle im Herbst 2010 wurde für das Jahr 2012 ein Wirtschaftswachstum von real 2 Prozent prognostiziert.  2011 wurden die Prognosen nach unten revidiert, für 2013 wurde aber eine Erholung erwartet. Diese Annahme erwies sich als viel zu optimistisch, für 2012 und 2013 musste ein Rückgang des BIP eingestanden werden, eine Erholung wurde für 2014 versprochen. Mittlerweile ist klar, dass auch das nicht eintritt und sich die Stagnation fortsetzt. Aber 2016 wird bestimmt alles besser!
Diese Fehler in den Vorhersagen waren dort besonders groß, wo die  Sparprogramme sehr streng waren.  Die Fehlprognosen sind die Folge einer Unterschätzung der negativen gesamtwirtschaftlichen Effekte der Spar- und Kürzungspolitik.

Eckpfeiler eines Kurswechsels in der Wirtschaftspolitik

Das Scheitern der neoklassischen Theorie und der auf ihr basierenden Wirtschaftspolitik der EU öffnet den Raum für alternative Ansätze. Jedoch ist die Ausgangslage angesichts von Massenarbeitslosigkeit, steigender Armut und sozialer Ungleichheit, hohen Staatsschulden und wachsenden Finanzierungsproblemen im Sozialstaat sowie negativen Erwartungen bei Unternehmen und privaten Haushalten schwierig. Die wirtschaftlichen Aussichten sind schlecht, eine konjunkturelle Erholung zeichnet sich nicht ab. Es droht eine langfristige Stagnation, die immer wieder in Rezessionen abgleitet. Die damit verbundene Massenarbeitslosigkeit ist mit enormen wirtschaftlichen, sozialen und gesellschaftlichen Kosten verbunden. Diese Aussichten verlangen nach einem Kurswechsel. Seine wesentlichen Eckpfeiler sind:

(1)    Konjunkturimpuls durch öffentliche Investitionen

Eine wirtschaftliche Erholung kann bei Unterauslastung nur dann gelingen, wenn sie von einem kräftigen Nachfrageimpuls angestoßen wird. Angesichts der hohen Unsicherheit in Bezug auf die Absatzerwartungen wird dieser Impuls kaum von den Unternehmensinvestitionen, angesichts stagnierender verfügbarer Einkommen und hoher Arbeitslosigkeit auch kaum von den privaten Haushalten kommen. Bleiben die öffentlichen Investitionen. Hier ist einerseits der Investitionsbedarf im Verkehrs- und Energiesektor, im Bildungs- und Pflegebereich sowie beim ökologischen Umbau der Wirtschaft hoch; die öffentlichen Investitionen sind in vielen  Mitgliedsländern über Jahre rückläufig; dazu kommt ein sehr niedriges Zinsniveau. Andererseits sind die Staatsschulden zu hoch und die EU-Regeln von Stabilitäts- und Fiskalpakt bieten keinen Spielraum für höhere Investitionen.
Deshalb sollen die Mitgliedsländer in einer konzertierten Aktion einen Katalog an Zukunftsausgaben festlegen und sich verpflichten, in den Jahren 2015/16 in diesen Bereichen zusätzlich mindestens 2 Prozent des BIP zu investieren. Die Finanzierung soll über die Aufnahme sehr langfristiger Kredite erfolgen.
Dies kann zunächst durch die Einführung einer „goldenen Investitionsregel“ im Rahmen von Stabilitäts- und Fiskalpakt unterstützt werden, wie sie in Deutschland noch vor zehn Jahren im Grundgesetz verankert war. Sie postuliert, dass öffentliche Investitionen, von denen auch künftige Generationen wirtschaftlich profitieren, sinnvollerweise kreditfinanziert werden.

(2)    Unterstützende Geldpolitik

Zudem soll die Europäische Zentralbank,  statt weiter Banken und Vermögende zu stützen, die Finanzierungsbedingungen für  öffentliche Investitionen verbessern. Konkret soll sie ermächtigt werden, zinsenlose Staatsanleihen im Ausmaß von 2 Prozent des BIP, die die Mitgliedsländer zur Finanzierung ihrer koordinierten Investitionsprojekte im Bereich von Zukunftsausgaben tätigen, auf dem Primärmarkt zu erwerben.

(3)    Aktive Beschäftigungspolitik

Der Anstieg der Arbeitslosigkeit, besonders unter Jugendlichen zählt zu den drängendsten Herausforderungen. Es drohen verheerende soziale, wirtschaftliche, demokratie- und gesellschaftspolitische Folgen. Am wichtigsten ist die sofortige Bereitstellung zusätzlicher EU-Mittel für die Jugendgarantie, im Rahmen derer den betroffenen Jugendlichen der Anspruch auf eine kommunale Beschäftigung oder einen Ausbildungsplatz garantiert wird, auch ohne die Kofinanzierung durch die Mitgliedsländer. Diese müssen ihr Bildungssystem umbauen und über innovative Formen der Arbeitszeitverkürzung das Arbeitskräfteangebot reduzieren. Die konzertierte Ausweitung der öffentlichen Investitionen kann den entscheidenden Impuls für eine Trendwende auf dem Arbeitsmarkt bilden.

(4)    Gerechte Verteilung des Wohlstandes

Die lange anhaltende Schwäche der Nachfrage ist auch durch die strukturelle Zunahme der Ungleichheit der Vermögens- und Einkommensverteilung bedingt: Die sparfreudigen oberen Gruppen verzeichneten kräftige Zuwächse, die konsumfreudigen unteren Gruppen Verluste. Dies droht sich weiter zu verschärfen, weil die hohe Arbeitslosigkeit die Leistungseinkommen aus Arbeit dämpft, während die leistungslosen Kapitaleinkommen nach ganz oben fließen. Die zentralen Elemente einer aktiven Verteilungspolitik sind die Einführung einer zwischen den Mitgliedsstaaten koordinierten Steuer auf Vermögen, der volle Informationsaustausch über Kapitaleinkommen zwischen den Steuerbehörden und ein Vermögenskataster wie das Thomas Piketty und Gabriel Zucmann vorschlagen . Diese Maßnahmen würden die steuerliche Entlastung der Arbeitseinkommen, eine aktive Beschäftigungspolitik und die Ausweitung der sozialen Dienstleistungen in den Bereichen Kindergärten, Bildung, Sozialarbeit und Pflege ermöglichen.

(5)    Verkleinerung des Finanzsektors

Die Krise in Europa wurde vom Banken- und Finanzsektor ausgelöst, der seine wichtige Funktion der Transformation von Ersparnissen der Haushalte in Kredite für  realwirtschaftliche Unternehmensinvestitionen zugunsten gesamtwirtschaftlich schädlicher Finanzspekulation vernachlässigt hat. Erste Schritte einer schärferen Regulierung des Sektors wie das Bankeninsolvenzrecht und verschärfte Eigenkapitalvorschriften sind gelungen, weitere sind notwendig. Mithilfe strikter Regulierung und höheren Steuern (Finanztranskations- und Finanzaktivitätssteuern, Vermögenssteuern) muss auf eine deutliche Verkleinerung des Finanzsektors und der dort erwartbaren Gewinne abgezielt werden.
Der notwendige Kurswechsel in der EU-Wirtschaftspolitik verlangt nach einem grundlegenden Umdenken. Dies betrifft auch die „europäische Verfassung“, die in der Krise in einen undemokratischen, autoritären Exekutivföderalismus abzugleiten droht.  Wirtschaftspolitisch müssen starre Regeln, die sich wirtschaftlich und sozial als inadäquat herausgestellt haben, einer pragmatischen Politik weichen, die bei den wichtigsten Herausforderungen ansetzt: Bekämpfung der Massenarbeitslosigkeit, Verringerung der Ungleichheit in der Verteilung des Wohlstandes und Eindämmung des hypertrophen Finanzsystems.

Der Autor

Dr. Markus Marterbauer leitet die Abteilung Wirtschaftswissenschaft und Statistik der Arbeiterkammer Wien; er ist Lektor an der WU Wien und der Universität Wien und bloggt auf http://blog.arbeit-wirtschaft.at/

Die Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) ist ein parteipolitisch unabhängiger Verein auf sozialpartnerschaftlicher Basis. Sie informiert über die europäische Integration, steht für offenen Dialog über aktuelle europapolitische Fragen und agiert als Katalysator zur Verbreitung von europapolitischen Informationen.

Alle bisher erschienenen Policy Briefs finden Sie auf der ÖGfE-Homepage im PDF-Format zum Download: www.oegfe.at/policybriefs