Die deutsche Energiewende europäisch denken

SWP-Analyse von Severin Fischer und Oliver GedenIn Deutschland spielt sich die energiepolitische Debatte vornehmlich im nationalen Rahmen ab und vernachlässigt die wirtschaftlichen und politischen Rückkopplungen innerhalb der EU. Diese verengte Sichtweise gefährdet die erfolgreiche Umsetzung der Energiewende, schreiben Severin Fischer und Oliver Geden in einer Analyse für die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). EURACTIV.de veröffentlicht die SWP-Studie in Auszügen.

„Wird die Energiewende auf eine ‚deutsche Angelegenheit‘ reduziert, droht dieses weltweit bislang einzigartige Transformationsprojekt zu scheitern“, meinen die SWP-Energieexperten Severin Fischer und Oliver Geden. © Rainer Sturm / PIXELIO — "Wird die Energiewende auf eine 'deutsche Angelegenheit' reduziert, droht dieses weltweit bislang einzigartige Transformationsprojekt zu scheitern", meinen die SWP-Energieexperten Severin Fischer und Oliver Geden. © Rainer Sturm / PIXELIO

Zu den Autoren

Severin Fischer ist Experte für EU-Energie- und Klimapolitik. Derzeit arbeitet Fischer als Gastwissenschaftler der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin – zum Profil.

Oliver Geden ist Mitglied der Forschungsgruppe EU-Integration der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP ) Berlin. Fachgebiete sind die Energiestrategie der EU und einzelner Mitgliedstaaten, die Energie-versorgungssicherheit und die Entwicklung des Energiebinnenmarkts – zum Profil.

Der Standpunkt ist in voller Länge erschienen in: SWP-Aktuell 2011/A 47, Oktober 2011.

(…)

Die europäische Dimension der deutschen Energiewende kam in der nationalen Debatte bislang kaum zur Geltung, obwohl für die letzten Jahre eine starke Europäisierung der energiewirtschaftlichen und energierechtlichen Rahmenbedingungen zu konstatieren ist. Deshalb werden die Gestaltungsmöglichkeiten nationalstaatlicher Energiepolitik häufig überschätzt. Notwendig ist daher ein doppelter energiepolitischer Perspektivwechsel. Zum einen müssen die angestrebten Wirkungen nationaler Politikansätze stets im Kontext des bestehenden europäischen Umfelds bewertet werden. Zum anderen genügt es nicht, die Energiewende als ein auf Deutschland beschränktes Projekt zu betreiben. Energisches Bemühen um einen modifizierten europäischen Rechtsrahmen muss hinzukommen.

Integration statt Isolation

Viele Energieexperten warnen vor allem davor, dass sich infolge des raschen deutschen Atomausstiegs Stromausfälle häufen könnten, insbesondere im Winter, wenn erhöhte Nachfrage vermehrt auf ein geringes Angebot an Windkraft und Solarstrom trifft. Auch beim Energieträger Erdgas werden Bedenken laut. Sollten im Zuge der Energiewende zunehmend Gaskraftwerke zum Einsatz kommen – eine energietechnisch naheliegende Option, die unter gegenwärtigen Marktbedingungen aber recht unsicher ist –, könne dies die Abhängigkeit von Lieferanten wie Russland weiter erhöhen.

Bei beiden Energieträgern ist die Lösung weniger innerhalb Deutschlands zu suchen, sondern vielmehr in der Kooperation mit den Nachbarstaaten im Rahmen der europäischen Energiebinnenmarktentwicklung. Ein höheres Niveau an Versorgungssicherheit kann am effizientesten durch den Ausbau grenzüberschreitender Leitungen und eine engere Kooperation aller beteiligten Akteure erreicht werden. Die europäischen Vereinigungen der Netzbetreiber (ENTSO) für Strom und Gas spielen eine wichtige Rolle beim Management der Lastflüsse. Auch das Zusammenwirken der europäischen Energieregulierungsbehörden muss weiter verbessert werden. Überwunden werden sollte nicht zuletzt die in der breiteren politischen Öffentlichkeit meist negative Bewertung von Stromimporten aus den Nachbarstaaten. In einem europäischen Binnenmarkt für Elektrizität geht von Importen kaum ein erhöhtes Risiko für die Versorgungssicherheit Deutschlands aus.

Durch die baldige Umsetzung eines Verordnungsvorschlags der Europäischen Kommission könnte der notwendige Ausbau europäischer Energieinfrastrukturen weitaus entschlossener vorangetrieben werden, als dies nach den bislang geltenden Leitlinien für Transeuropäische Energienetze (TEN-E) möglich ist. Vor dem Hintergrund der deutschen Energiewende ist dieses Gesetzgebungsverfahren als besonders wichtig einzuschätzen. Beschleunigte Investitionen in grenzüberschreitende Leitungen könnten Investitionen in zusätzliche Kraftwerke oder Terminals für verflüssigtes Erdgas (LNG) in Deutschland obsolet machen und damit auch die Kosten der Energiewende reduzieren. Anders als in früheren Jahren sollte die Bundesregierung ernsthaft erwägen, der Harmonisierung grenzüberschreitender Genehmigungsverfahren sowie einer höheren Inanspruchnahme öffentlicher Mittel für den Energieinfrastrukturausbau zuzustimmen (9,1 Mrd. Euro von 2014 bis 2020 im Vergleich zu 155 Mio. Euro im Rahmen der TEN-E-Periode 2007 bis 2013).

Nukleare Sicherheit in Europa

Auch wenn die Ereignisse von Fukushima die Atompolitik in Deutschland, Italien und der Schweiz stark beeinflusst haben, hat sich doch in den meisten europäischen Ländern kein fundamentaler Wandel vollzogen. EU-Mitgliedstaaten wie Frankreich, Großbritannien oder Tschechien werden sich auf absehbare Zeit nicht von der Kernenergie verabschieden.

(…)

Europapolitisch konsequent wäre es, wenn die Bundesregierung ihr Engagement für eine Erhöhung des Sicherheitsniveaus von AKWs in der EU verstärken würde. Die Kommission wurde im März 2011 von den 27 Staats- und Regierungschefs aufgefordert, den entsprechenden Rechtsbestand kritisch zu überprüfen. Deutschland sollte – auch im Zusammenhang mit der Ende 2011 anstehenden Erstbewertung der "Stresstests" für europäische AKWs – auf die Vorlage einer Richtlinie drängen, mit der erstmals einheitliche Sicherheitsvorgaben für den Betrieb kerntechnischer Anlagen verbindlich gemacht würden. Durch die Bildung einer Koalition mit weiteren atomkraft-kritischen Mitgliedstaaten ließe sich das Thema nukleare Sicherheit dauerhaft auf der energiepolitischen Agenda der EU verankern.

Konzentration auf europäische Klimaziele

Die sofortige Abschaltung von acht deutschen AKWs und die sukzessive Stilllegung von neun weiteren Anlagen werden bewirken, dass die deutsche Klimabilanz sich schon bald verschlechtert, da aller Voraussicht nach fossile Kraftwerke den Ausfall zumindest anteilig ausgleichen werden. Unter diesen Bedingungen dürfte sich das selbstgesetzte Ziel, die nationalen Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2020 um 40 Prozent zu senken, nicht mehr erreichen lassen.

(…)

Die wachsende Nachfrage deutscher Kraftwerksbetreiber nach Verschmutzungsrechten verteuert die Zertifikate, die an den europäischen Strombörsen gehandelt werden. Dies wird relativ emissionsintensive Kraftwerke in der EU auf die Dauer unrentabel machen und aus dem Markt drängen. Was Kohle- und Gaskraftwerke in Deutschland zusätzlich an Kohlendioxid ausstoßen, wird europaweit durch den Einsatz CO2-ärmerer Anlagen eingespart werden. Der Verlauf dieses Prozesses wird allein von den Marktakteuren bestimmt und ist durch nationale Politiken kaum zu beeinflussen.

Im Bewusstsein dieser Zusammenhänge sollte die deutsche Klimapolitik ihre Ambitionen nicht auf "freiwillige" nationale Ziele richten, sondern auf eine Veränderung des europäischen Rechtsrahmens. Wenn Deutschland seine Rolle als klimapolitischer Vorreiter wirksam spielen will, muss es dafür eintreten, über den CO2-Preis deutlichere Anreize für Investitionen in klimafreundliche Technologien zu setzen. Da dies nur gesamteuropäisch funktioniert, müssen nationale Vorhaben und EU-Klimaziele miteinander in Einklang gebracht werden. Die dänische EU-Ratspräsidentschaft wird im ersten Halbjahr 2012 die wohl letztmögliche Initiative ergreifen, das EU-Reduktionsziel für 2020 von 20 auf 25–30 Prozent heraufzusetzen. Die klimapolitischen Festlegungen im Zuge der Energiewende würden eine deutsche Unterstützung dieses Vorhabens erwarten lassen.

"Modell Deutschland"

Mit der Energiewende hat die Bundesregierung ein energiepolitisches Gesamtkonzept beschlossen, das für ein großes Industrieland bislang einmalig ist. Im Mittelpunkt steht die Beschleunigung eines Technologiepfads, der eine effiziente und regenerative Nutzung von Energieressourcen sicherstellt, und dies unter den erschwerten Bedingungen des Ausstiegs aus der Atomstromproduktion. Das "Modell Deutschland" wird nicht nur in Europa, sondern auch in anderen Regionen der Welt genau beobachtet, insbesondere seine volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Dies wiederum erfordert einen kritischen Blick auf die Transformationskosten, die maßgeblich durch die Wahl des Regulierungsmodells beeinflusst werden.

Wichtigstes Instrument dieser Transformation der deutschen Volkswirtschaft zu einer low carbon economy ist das nationale Erneuerbare-Energien-Gesetz aus dem Jahr 2000. Die exportorientierte deutsche Wirtschaft ist jedoch seit jeher abhängig von der Struktur ihrer Absatzmärkte, insbesondere vom europäischen Binnenmarkt. Die deutsche Binnennachfrage nach erneuerbaren Energietechnologien sowie Umwelt- und Effizienztechnologien im Allgemeinen wird langfristig nicht ausreichen, um den wirtschaftlichen Transformationsprozess in Deutschland in Gang zu halten. Deshalb hängt der Erfolg des deutschen Modells auch stark von der gesamteuropäischen Nachfrage ab. Diese kann einerseits indirekt durch eine striktere Begrenzung der CO2-Zertifikate im Rahmen des Emissionshandels beeinflusst werden, andererseits aber auch direkt durch europäische Förderinstrumente im Bereich der erneuerbaren Energien. Diese Instrumente werden innerhalb der EU sehr unterschiedlich gehandhabt. Deutschland steht hier mit seinen hohen Fördersätzen an der Spitze. In vielen anderen EU-Mitgliedstaaten sind die Rahmenbedingungen weitaus weniger günstig.

Neue Politikansätze zur europaweiten Förderung erneuerbarer Energien würden nicht nur den Absatzmarkt für deutsche Produkte erweitern. Sie dürften auch die Kosten der nationalen Energiewende senken, und zwar auf zweierlei Weise. Zum einen würden die Erzeugungsstandorte in ganz Europa effizienter verteilt sein, da meteorologische und topographische Gesichtspunkte stärker berücksichtigt würden. Zum anderen würde die Nachfrage außerhalb Deutschlands erhöht. Beschränkt man die Förderpolitik weiterhin auf den heimischen Markt für erneuerbare Energien, werden die Kosten für die anstehende Transformation des Industriestandorts Deutschland spürbar steigen. Das wird dem "Modell Deutschland" einiges von seiner Strahlkraft nehmen.

Die Energiewende europäisieren

Mit der Verabschiedung eines revidierten Energiekonzepts und den entsprechenden gesetzgeberischen Entscheidungen hat die deutsche Energiepolitik die Grundlinien fortgeschrieben, die seit dem rot-grünen Atomausstiegsbeschluss des Jahres 2000 gelten. Doch die Rahmenbedingungen haben sich seitdem erheblich verändert. Das stetige Zusammenwachsen des europäischen Energiebinnenmarkts und die Herausbildung einer genuin europäischen Klimapolitik haben der deutschen Politik immer mehr an nationalen Steuerungsmöglichkeiten entzogen. Dieser Trend wird sich in der nächsten Dekade fortsetzen. Wird die Energiewende auf eine "deutsche Angelegenheit" reduziert, droht dieses weltweit bislang einzigartige Transformationsprojekt zu scheitern. Wenn die Energiewende tatsächlich gelingen soll, wird sich Deutschland in den nächsten Jahren verstärkt darauf konzentrieren müssen, europäische Steuerungsinstrumente in seinem Sinne auszugestalten.