Eurobonds als Baustein einer Fiskalunion

Analyse der Friedrich Ebert StiftungDie jüngste Analyse der Friedrich Ebert Stiftung beschäftigt sich mit dem politisch derzeit totgeschwiegenen Thema der Eurobonds, die Debatte um gemeinschaftliche Anleihen ist in Deutschland von der Agenda praktisch verschwunden. Durch einen Stufenplan ließe sich ein Teil der nationalen Anleiheemissionen durch gesamtschuldnerisch gedeckte Eurobonds ersetzen, findet Philipp Steinberg, wirtschaftspolitischer Referent von SPD-Chef Sigmar Gabriel. EURACTIV.de veröffentlicht die Analyse in Auszügen.

Ein einheitliches Konzept zur Einführung von Eurobonds existiert nicht. Stattdessen besteht eine konzeptionelle Vielfalt, die Gemeinsamkeiten, aber auch große Unterschiede aufzeigt. Es können drei Grundkategorien von Gemeinschaftsanleihen, die sich nach Art der Haftung sowie dem Umfang der Substitution der nationalen Anleiheemission unterscheiden, identifiziert werden.

• Zu unterscheiden ist zwischen einer Vollvergemeinschaftung von Schulden, einer gemeinschaftlichen Besicherung ausschließlich eines Teils der Schulden sowie "technischen" Konzepten, welche keine gemeinschaftliche Haftung befördern, aber dennoch Vorteile gegenüber nationalstaatlicher Anleiheemission bieten wollen.

• Die politischen Widerstände gegen ein gemeinschaftliches Schuldenmanagement in Europa sind groß, die Auswirkungen einer großvolumigen, gemeinschaftlichen Haftung unzureichend evaluiert und neue politische Governance-Strukturen noch im Aufbau begriffen. Denkbar wäre jedoch eine schrittweise Einführung von Eurobonds, beginnend mit nach Art und Umfang begrenzten Varianten. Eine stärkere gemeinschaftliche Haftung wird im Zuge einer institutionellen Weiterentwicklung der Europäischen (Währungs-)Union hin zu einer Fiskalunion unabdingbar sein. Deshalb ist eine Versachlichung der Debatte um Eurobonds dringend notwendig.

Die Relevanz der Debatte um Eurobonds

Die Diskussion um gemeinschaftliche Haftung durch "Eurobonds" oder "Stabilitätsanleihen" – Begriffe, unter die mittlerweile die verschiedensten Arten gemeinschaftlicher Anleihen gefasst werden – entwickelt sich allmählich zu einem Ritus: Manche preisen Eurobonds als die Lösung der Krise im Euroraum an, andere argumentieren, dass Eurobonds den Weg in die Transferunion und den "Zinssozialismus" (Brüderle 2012) zementieren, falsche Anreize setzen und so den Reformwillen in den betroffenen Staaten untergraben.

Das Problem an der Debatte ist, dass es das Eurobonds-Konzept nicht gibt. Es existiert eine Vielzahl unterschiedlicher Konzepte, die Gemeinsamkeiten, aber auch große Unterschiede aufweisen. In der öffentlichen Diskussion gehen die verschiedenen Konzepte zu Eurobonds oder ähnlichen Lösungsvorschlägen oft durcheinander, sodass eine sachliche Auseinandersetzung sowie die Möglichkeit, unterschiedliche Konzepte zeitlich gestaffelt einzusetzen, verloren gehen.

Nicht das Ob, sondern das Wann und das Wie

Gemeinsam ist den Vorschlägen, dass sie allesamt einen verlässlichen, mehrjährigen Rahmen bieten, wie sich die Mitgliedsstaaten – zumindest teilweise – refinanzieren können. Dies sollte das Vertrauen der Märkte stärken, die Zinsaufschläge verringern und somit dazu beitragen, dass sich die Mitgliedsstaaten zu besseren Konditionen neue Liquidität beschaffen und möglicherweise wieder auf einen nachhaltigen Wachstums- und Konsolidierungspfad gelangen können.

Eine Versachlichung der Debatte ist dringend notwendig. Eine stärkere gemeinschaftliche Haftung wird im Zuge einer institutionellen Weiterentwicklung der Europäischen (Währungs-)Union zu einer Fiskalunion unabdingbar sein.

Es geht weniger um das Ob als um das Wann und das Wie.

Ausblick: Stufenplan für Eurobonds als Teil einer Fiskalunion

Eurobonds können dabei helfen, dass sich Mitgliedsstaaten zu tragfähigen Konditionen am Kapitalmarkt finanzieren können und auf einen nachhaltigen Schuldenpfad zurückkommen.

Die diversen Konzeptionen von Eurobonds, zusammen mit den notwendigen Maßnahmen zum Aufbau einer wirksamen Fiskalunion sowie der notwendigen weiteren Verstärkung der gemeinsamen Wirtschafts- und Finanzpolitik, lassen sich dabei wie folgt im Rahmen eines Stufenplans nach dem "Baukastensystem" kombinieren.

Am Ende steht ein Europäisches Finanzministerium

Dabei gibt es zwei grundsätzliche Modelle:

Nach dem ersten Modell erfolgt

1. eine Einigung der Mitgliedsstaaten auf eine Fiskalunion,

2. anschließend die Einführung von Eurobills.

3. In einem nächsten Schritt werden blue und red bonds eingeführt,

4. am Ende steht ein Europäisches Finanzministerium.

Das zweite Modell geht ebenfalls von

1. einer Einigung auf eine Fiskalunion aus,

2. im Folgenden wird ein Schuldentilgungspakt geschlossen,

3. Der nächste Schritt wäre der zu blue und red bonds,

4. und auch hier steht am Ende ein Europäisches Finanzministerium.

Aufgrund mangelnder Erfahrungen mit der Größenordnung und damit verbundenen Auswirkungen einer großvolumigen gemeinschaftlichen Haftung sowie des Aufbaus notwendiger politischer Governance-Strukturen ist eine schrittweise Lösung nach dem "Baukastensystem" empfehlenswert, mit welcher sich die Staaten nicht von Anfang an auf Dauer binden.

Das neu einzurichtende europäische Finanzministerium stünde dabei für die institutionell und regulatorisch abgebildete und demokratisch rückgekoppelte Integration der Finanz- und Haushaltspolitik in der Eurozone.

Klar ist auch: Eurobonds müssen in ein Institutionengefüge im Rahmen einer Wirtschafts- und Fiskalunion eingebettet werden, sodass ihre Einführung begleitet wird vom Aufbau umfassender Koordinierungs-, Kontroll- und Eingriffsrechte.

Ohne eine vertiefende, wirtschaftliche und politische Integration zu einer Fiskalunion, die es auch ermöglicht, Wachstumsimpulse zu generieren, sind großvolumige Eurobonds schwer vorstellbar.

Dazu müssen die Nationalstaaten perspektivisch mehr Souveränitätsrechte an die Gemeinschaft abtreten, der präventive Arm des Stabilitäts- und Wachstumspaktmuss weiter gestärkt werden.

Ein erster Schritt ist mit der Einführung des Europäischen Semesters erfolgt, dessen Bedeutung nach wie vor unterschätzt wird. Seitdem müssen die 17 Euro-Staaten ihre Haushalte künftig nach einem gemeinsamen Zeitplan und einheitlichen Regeln vorbereiten und vor dem endgültigen Beschluss durch die Europäische Kommission bestätigen lassen.

Schärfere Maßnahmen 

Ebenso notwendig ist angebotsseitig der Aufbau einer international wettbewerbsfähigen Produktpalette. Die Umstellung auf eine wissensintensive Produktpalette / Wirtschaftsstruktur unterstreicht in diesem Zusammenhang besonders die Relevanz von Investitionen in Humankapital. In diesem Rahmen müssen auch Produktivitätsunterschiede überwunden werden, um zu verhindern, dass Europa dauerhaft in einen starken und einen schwachen Teil gespalten wird.

Neben präventiven Maßnahmen werden auch schärfere reaktive Maßnahmen notwendig sein. In diesem Zusammenhang gibt es diverse Vorschläge, die diskutiert werden:

Ein Land, das permanent gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt verstößt, soll vor dem EuGH verklagt werden können. Dies ist bisher ausgeschlossen.

Ein weiterer Vorschlag sind "automatische Sanktionen" gegen Defizitländer, wofür eine Änderung von Art. 121 AEUV nötig wäre.

Schließlich wird die Schaffung des Postens eines Stabilitätskommissars diskutiert, der direkte Durchgriffsrechte in die nationalen Haushalte erhält.

Dabei ist sicherzustellen, dass Sanktionen demokratisch rückgekoppelt werden – das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente müssen zumindest im Rahmen der Implementierung der Mechanismen beteiligt sein.

Eurobonds können natürlich nicht alle Probleme der Eurozone lösen. Sie sind lediglich ein Baustein im Rahmen einer Fiskalunion. Eine allein auf Liquidität gerichtete Lösung ohne institutionelle Begleitmaßnahmen ist nicht zielführend.

Analysiert man die verschiedenen Versionen von Eurobonds und bettet sie konzeptuell und institutionell in den Aufbau einer demokratisch rückgekoppelten Fiskalunion ein, so zeigt sich, dass sie ein wichtiges und wohl auch unumgängliches Element einer lebensfähigen Wirtschafts- und Währungsunion sind.

Ohne ein solches Mittel ist die Eurozone ein Währungsraum, der nicht annähernd die Voraussetzungen aufweist, die eine Währungsunion zum Überleben benötigt. Doch auch mit Eurobonds wäre die Eurozone noch weit von den Voraussetzungen eines "optimalen Währungsraumes" entfernt.

Die alternativen Mittel – Erhöhung der Transfers, europäische Sozialversicherungssysteme – sind politisch wohl noch deutlich schwieriger umzusetzen als der vorgeschlagene stufenweise Aufbau einer echten politischen Fiskalunion mit schrittweiser Vergemeinschaftung eines Teils der Finanzierung.

Über die Autoren

Caroline Somnitz, B.Sc., ist Masterstudentin der Volkswirtschaftslehre an der Humboldt-Universität zu Berlin und Mitarbeiterin beim SPD-Parteivorstand.

Dr. Philipp Steinberg ist Referent des Parteivorsitzenden der SPD, Sigmar Gabriel, und stellvertretender Landesvorsitzender der Berliner SPD.

Die komplette Analyse im Wortlaut finden Sie hier.