Myanmar: Trotz Wahlen bleibt der Übergang zur Demokratie beschwerlich

In Europa wird der erwartete Wahlsieg der Opposition in Myanmar verfrüht als Indiz für einen Übergang zur Demokratie gewertet. Tatsächlich steht dem Land ein hürdenreicher Reformprozess bevor. Eine Analyse von SWP-Experte Felix Heiduk.

Bei den ersten formell freien Parlamentswahlen in Myanmar kommenden Sonntag erwarten Beobachter einen Sieg der oppositionellen NLD (National League of Democracy) unter der Führung Aung San Suu Kyis. Wenngleich ein derartiger Wahlausgang als erster wichtiger Schritt auf dem Weg zur Demokratisierung zu werten wäre, darf er nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich Myanmar nach wie vor massiven politischen, sozialen und wirtschaftlichen Herausforderungen gegenübersieht, denen ohne einen langwierigen, beschwerlichen Reformprozess nicht beizukommen ist.

Die nun anstehenden Wahlen gehören zum moderaten Reformprogramm der dem Militär nahestehende USDP (Union Solidarity and Development Party), die nach fast fünf Dekaden Militärdiktatur im Jahr 2010 als Siegerin aus Wahlen hervorgegangen war, die weder als frei noch als fair gelten konnten. Mit ihrem Reformprogramm brachte die USDP neben den freien Wahlen auch eine Stärkung der Presse- und Versammlungsfreiheit und eine Amnestie für politisch Inhaftierte auf den Weg. Die unter Führung des Ex-Generals U Thein Sein, des damaligen Premierministers und heutigen Staatspräsidenten, angeschobenen Reformen ermöglichten eine Annäherung Myanmars an die EU und die USA; die EU setzte 2012 ihre Sanktionen gegenüber Myanmar aus und hob sie ein Jahr später gänzlich auf. Die angestoßenen Reformen ebenso wie ein möglicher Wahlsieg der Opposition am 8. November sind jedoch nur erste Schritte auf einem langen Weg.

Verfassung mit autoritären Versatzstücken

Als eine potentielle Hürde im weiteren Reformprozess dürfte sich die derzeitige Verfassung erweisen. Sie garantiert dem Militär 25 Prozent der Sitze in der Legislative. Für Verfassungsänderungen ist eine Mehrheit von über 75 Prozent notwendig, was dem Militär de facto eine Sperrminorität verleiht. Diese Sperrminorität hat das Militär bereits wiederholt eingesetzt – zuletzt im Frühjahr 2015 gegen die Bestrebungen von NLD und USDP sowie der ethnischen Parteien, eben diesen Passus zu verändern. Mächtige Ministerien, wie z.B. das der Verteidigung, des Innern oder des Grenzschutzes, werden von Militärs geleitet.

Auch kann das Militär qua Verfassung jederzeit den Notstand ausrufen. Somit garantiert die Verfassung den Streitkräften auch in einem demokratischeren Myanmar weitreichende politische Machtbefugnisse. Es gibt derzeit keinerlei Anzeichen dafür, dass die Streitkräfte bereit sind, ihre Vorrechte aufzugeben. Die Verfassung benachteiligt zudem in der aktuellen Situation die Opposition. So untersagt sie Bürgern eine Kandidatur für das Präsidentenamt, die einen ausländischen Ehepartner oder ausländische Kinder haben. Der verstorbene Ehemann Aung San Suu Kyis war Brite, und auch ihre Söhne besitzen die britische Staatsangehörigkeit. Das Präsidentenamt steht ihr damit nicht offen.

Ethnische Konflikte und Instabilität

Neben der Verfassung sind ungelöste ethnische Konflikte zentrale Hürden auf dem Weg zu Frieden und Demokratie. Zwar haben Mitte Oktober Zentralregierung und ethnische Rebellenbewegungen nach jahrzehntelangem Bürgerkrieg ein „Nationales Waffenstillstandsabkommen“ (National Ceasefire Agreement – NCA) unterzeichnet, dem jedoch nur sieben der insgesamt fünfzehn aktiven Rebellengruppen beitraten; die größten und militärisch stärksten Gruppen haben das Abkommen nicht unterzeichnet. Die Weigerung, dem NCA beizutreten, kann als Indiz für das fehlende Vertrauen in die vom Militär dominierte Zentralregierung gewertet werden. Der somit ungelöste Konflikt könnte sich auch auf den Wahlausgang auswirken, da laut Militär eine ordnungsgemäße Durchführung der Wahlen in den von Rebellen kontrollierten Gebieten nicht garantiert werden kann. Damit wären viele Angehörige ethnischer Minderheiten, die insgesamt vierzig Prozent der Bevölkerung stellen und in der Mehrzahl für ethnische Parteien oder die NLD votieren würden, von den Wahlen ausgeschlossen – ihre weitreichende politische und wirtschaftliche Marginalisierung würde sich weiter verstärken.

Ein weiterer Faktor der Instabilität sind die Konfliktökonomien, die sich in den Bürgerkriegsgebieten im Norden und Osten des Landes etabliert haben. Militär wie Rebellen sind dort in den Schmuggel von Drogen und Holz involviert. Neben der Instabilität in den Bürgerkriegsregionen ist es in der mehrheitlich von muslimischen Rohingyas bewohnten Rakhine-Provinz im Westen des Landes wiederholt zu gewalttätigen Ausschreitungen zwischen Muslimen und Buddhisten gekommen, die zur Flucht Zehntausender Rohingya führten. Die Zentralregierung verweigert den Rohingyas nach wie vor die Staatsbürgerschaft, auch auf Druck des erstarkenden radikal-buddhistischen „Komitees für den Schutz für Nation und Religion“ (Ma Ba Tha). Aus Angst, als anti-burmesisch gebrandmarkt zu werden, hat sich auch Aung San Suu Kyi bislang nicht zur Situation der Rohingyas geäußert.

Sozio-ökonomische Probleme

Eng verbunden mit der politischen Instabilität in Teilen des Landes ist die nach wie vor grassierende Armut im Land. Trotz derzeit hoher wirtschaftlicher Wachstumsraten lebt nach wie vor über ein Viertel der Bevölkerung in Armut. In den ländlichen Gebieten, in denen fast siebzig Prozent der Bevölkerung Myanmars leben, ist es sogar fast die Hälfte.

Die positiven Effekte des Wirtschaftswachstums sind bislang fast ausschließlich in Rangoon und anderen größeren Städten spürbar. Die seit 2012 voranschreitende Privatisierung staatlicher Unternehmen und die Öffnung des Marktes für ausländische Investoren werden durch endemische Korruption und unklare behördliche Zuständigkeiten massiv behindert. Nach wie vor dominieren Militärunternehmen den Energie-, Bergbau- und Bankensektor in dem rohstoffreichen Land. Auch der Bildungssektor ist bislang von Reformen weitgehend unberührt geblieben. Durchschnittlich fünf Jahre besuchen Burmesen die Schule, so dass es an Humankapital für den wirtschaftlichen Aufbau auf lokaler und nationaler Ebene mangelt.

Angesichts der Vielzahl der Herausforderungen ist der in Europa verbreitete Optimismus, ein Wahlsieg der Opposition wäre ein Indiz für den Übergang zur Demokratie, deplatziert. Wahlen sind kein demokratischer Selbstläufer, wie das Beispiel des Nachbarlands Thailand zeigt. Dort hatte nach jahrelangen Prozessen politischer Liberalisierung und mehreren freien Wahlen das Militär 2006 und 2014 geputscht.

Der Autor

Felix Heiduk forscht an der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) zur Außen- und Sicherheitspolitik Südostasiens. Die Stiftung berät Bundestag und Bundesregierung in allen Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik. Der Text ist auch auf der SWP-Homepage in der Rubrik Kurz gesagt veröffentlicht worden.