Le gel des fonds pour la Hongrie met à l’épreuve la conditionnalité liée à l’État de droit

Le bras de fer entre la Hongrie et l’Union européenne, qui s’est soldé par le gel des fonds de cohésion, crée un précédent inédit. Cette confrontation interroge : retenir les fonds incite-t-il réellement aux réformes, ou accentue-t-il les divisions au sein de l’Union ?

La politique de cohésion, conçue pour réduire les disparités économiques et sociales entre les régions de l’Union européenne, est actuellement la pierre angulaire de l’engagement de l’Union en faveur de l’unité et du développement.

Pour des pays comme la Hongrie, l’un des principaux bénéficiaires de cette politique, les fonds de cohésion se sont traduits par des milliards d’euros investis dans les infrastructures, l’éducation et la modernisation, contribuant ainsi à réduire l’écart avec l’Europe occidentale.

Toutefois, le conflit actuel sur l’État de droit à Budapest a placé la politique dans une situation paradoxale, avec des inquiétudes quant à sa transformation en un outil de levier politique plutôt que de solidarité. En 2022, l’UE a gelé environ 22 milliards d’euros de fonds alloués à la Hongrie.

Cette mesure a été prise en réponse à des problèmes liés à l’indépendance judiciaire, aux droits d’asile, à la discrimination à l’encontre des personnes LGBTQ et aux restrictions de la liberté académique. Bien que 10 milliards d’euros aient été débloqués en 2023 après que la Hongrie a accepté de renoncer à son veto sur l’aide de l’UE à l’Ukraine, une grande partie des fonds reste inaccessible.

Renforcer la conditionnalité

Zselyke Csaky, chercheur principal au Centre for European Reform, affirme que les mesures prises par l’UE pour lutter contre les violations de l’État de droit ont eu des résultats mitigés, comme on a pu le constater en Hongrie et en Pologne.

La Commission a retenu plus de 168 milliards d’euros au total dans le cadre de ses instruments spécifiques — une somme représentant environ 16 à 17 % du PIB de la Hongrie et de la Pologne, respectivement. Mais malgré ces importantes suspensions, les réformes juridiques ont été limitées ou symboliques.

Alors que les fonds gelés ont mobilisé les électeurs polonais pour soutenir un nouveau gouvernement pro-UE qui a entamé des réformes, la réponse de la Hongrie et le déblocage ultérieur de certains fonds sont considérés comme superficiels par la société civile du pays.

Mme Csaky se demande si la conditionnalité sera efficace à long terme, en particulier si les Etats membres les plus riches commencent à violer les valeurs de l’UE, bien qu’elle reconnaisse qu’il s’agit de l’outil le plus puissant de l’Union pour défendre l’Etat de droit.

Pour que cet outil soit renforcé et ait un véritable impact, la conditionnalité doit être appliquée de manière cohérente et transparente, et liée plus étroitement à des améliorations tangibles avant que les fonds ne soient débloqués, conclut-elle.

Le problème hongrois

Tibor Dessewffy, directeur du centre de recherche en sociologie numérique de l’université Eötvös Loránd de Budapest, pense également que la défiance de la Hongrie à l’égard des valeurs européennes communes oblige l’Union à revoir la manière dont elle gère ses fractures internes.

Prenant pour exemple l’interdiction de la Budapest Pride et le départ de diplomates pro-LGBTQ, Tibor Dessewffy écrit pour le Conseil européen des relations étrangères (ECFR) que Viktor Orbán a placé les ambassadeurs de l’UE face à un dilemme.

Ils peuvent soit soutenir Pride et alimenter le discours du Premier ministre nationaliste sur la décadence de l’Occident, soit rester silencieux et céder du terrain sur le plan idéologique. Dans les deux cas, Viktor Orbán conserve la capacité de tourner la situation à son avantage.

Tibor Dessewffy observe un changement dans le paysage politique hongrois, l’opposition se réinventant, redirigeant l’attention sur les difficultés économiques plutôt que sur les provocations culturelles de Viktor Orbán.

Qualifiant le Premier ministre hongrois de « perturbateur délibéré » au sein de l’Union, l’expert ajoute que l’UE commence à s’adapter à la défiance répétée de Budapest, en cherchant des cadres alternatifs qui contournent la Hongrie.

On assiste à une sorte de « zombification » des institutions européennes, où les structures formelles demeurent, mais où la dynamique politique réelle se déplace vers des alliances plus petites et plus souples qui excluent les acteurs illibéraux comme la Hongrie.

Cette évolution reflète le concept d’une « Europe à deux vitesses », non pas sous l’impulsion des élites occidentales, mais en tant que réponse défensive à l’obstructionnisme d’un petit État membre économiquement plus faible.

Toutefois, la question de savoir si cette évolution débouchera sur une Europe plus forte et plus cohésive ou sur une union fragmentée dépendra de l’efficacité avec laquelle le bloc parviendra à neutraliser les dommages infligés par ceux qui s’efforcent de le miner de l’intérieur.

Récupérer l’argent

Malgré tout, la Hongrie a eu recours à des manœuvres juridiques et techniques dans le cadre des règles budgétaires de l’UE pour récupérer plus de 750 millions d’euros de fonds européens, comme le montre un article du Financial Times.

Elle a notamment réaffecté 157 millions d’euros de son plan de dépenses initial à des domaines moins surveillés par l’UE et tenté de reprogrammer 605 millions d’euros supplémentaires lors de l’examen du budget de l’UE à mi-parcours.

Ces tactiques ont suscité l’inquiétude de plusieurs États membres de l’UE, dont l’Allemagne et la France, qui craignent qu’une telle reprogrammation ne compromette les mécanismes de conditionnalité de l’UE destinés à assurer le respect des normes démocratiques.

L’Union doit trouver un équilibre entre la pression et le pragmatisme. Pour que la cohésion reste un instrument d’unité significatif, l’Union doit trouver un moyen de garantir le respect de ses valeurs fondamentales, tout en évitant la marginalisation à long terme de l’un de ses propres États membres.

[Édité par Brian Maguire | Advocacy Lab d’Euractiv ]