Der Teufel im Detail: Wie grüne Agrargelder an der Umsetzung scheitern

Mehr Umweltschutz ist seit längerem erklärtes Ziel der EU-Agrarsubventionen, doch die Umweltwirkung der Gelder bleibt hinter den Ambitionen zurück. Grund dafür ist aus Sicht zweier Forscher die Ausarbeitung der Details auf Verwaltungsebene.

Alle sieben Jahre beginnt für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU eine neue Förderperiode und das milliardenschwere Subventionsprogramm für die Landwirtschaft wird reformiert und angepasst.

Vor allem seit den letzten beiden Reformen, die zuletzt Anfang dieses Jahres und zuvor 2014 in Kraft traten, haben sich die EU und Deutschland mehr Umwelt- und Klimaschutz auf die Fahnen geschrieben.

Tatsächlich seien auch eine ganze Reihe von Instrumenten eingeführt worden, um die GAP grüner und umweltfreundlicher zu machen. In der Praxis hätten diese jedoch nur eine sehr begrenzte Wirkung entfaltet.

Zu diesem Schluss kommen Pascal Grohmann und Peter Feindt von der Humboldt-Universität zu Berlin in einem kürzlich veröffentlichten wissenschaftlichen Artikel. Hierfür haben die beiden Forscher wissenschaftliche Literatur zur Umsetzung der GAP in Deutschland in der Förderperiode 2014 bis 2022 ausgewertet.

“Umweltschutz war eines der drei wesentlichen Ziele der GAP 2014 bis 2022 und wir haben darüber hinaus noch eine ganze Reihe von Instrumenten, die dieses Umweltziel adressieren”, erklärt Grohmann im Interview mit EURACTIV. “Gleichzeitig sehen wir aber auch, dass insgesamt die Wirkung dieser Instrumente mit Blick auf das Umweltziel eher gering ist.”

Die Macht der Verwaltung

Hinter dieser Diskrepanz steckt aus Sicht der Forscher ein Aspekt, der häufig übersehen werde: Wenn die politischen Richtungsentscheidungen zur neuen GAP-Förderung in Brüssel, Berlin und den Landeshauptstädten getroffen sind, müssen viele Details erst noch ausgearbeitet werden.

Das passiert im Verwaltungsapparat von Bund und Ländern. Dieser verfüge gerade in einem sehr technischen und komplexen Politikbereich wie der Agrarförderung über erheblichen Spielraum und gestalte eigentlich ambitionierte Instrumente dann häufig relativ schwach aus, so das Ergebnis der Studie.

“Die Botschaft ist im Sinne des klassischen Sprichworts: Der Teufel steckt im Detail”, erklärt Feindt.

Ein Beispiel seien die sogenannten Greening-Auflagen, an die ab 2014 der Erhalt eines Teils der Direktzahlungen an landwirtschaftliche Betriebe geknüpft wurde, so Grohmann.

Dass überhaupt ein Teil der Direktzahlungen an Umweltmaßnahmen gebunden wurde, sahen viele Beobachter*innen als großen Schritt: Immerhin war die GAP traditionell fast ausschließlich als Einkommensstütze für landwirtschaftliche Betriebe ausgelegt.

Doch schaue man sich an, welche Kriterien die Betriebe in Deutschland hierfür schlussendlich erfüllen mussten, seien die Auflagen sehr lax geblieben, so Grohmann.

So sei beispielsweise für sogenannte ökologische Vorrangflächen wie Brachen oder Grünland in Deutschland nur ein Anteil von mindestens fünf Prozent an der gesamten Ackerfläche vorgeschrieben worden, während es für die gewünschte Umweltwirkung Studien zufolge zehn Prozent gebraucht hätte.

Veränderung nicht Teil der Jobbeschreibung

Die politische Weichenstellung war also gegeben, im Detail durch die Verwaltung ausgestaltet wurde das Instrument aber wenig ambitioniert.

Ein Akteur mit einem Interesse daran, bei der GAP am Status Quo festzuhalten, müsse also “gar nichts dagegen haben, wenn neue Instrumente dazukommen”, so Feindt. “Ich muss nur die Kontrolle darüber behalten, wie diese Instrumente am Ende umgesetzt werden.”

Dass ebendiese Umsetzung auf Verwaltungsebene häufig so konservativ ausfällt und Umweltmaßnahmen abschwächt, liegt dabei aus Sicht der beiden Forscher nicht in der Verantwortung einzelner Verwaltungsbeamter, sondern hat strukturelle Gründe.

So müssten Verwaltungsbeamte häufig unter großem Zeitdruck politische Entscheidungen in rechtlich wasserdichte Texte gießen, die zudem praktisch umsetzbar sein müssen – Bedingungen, die eher dazu anregen, auf Nummer sicher zu gehen, als große Umbrüche zu wagen.

Dazu komme eine traditionell starke Vernetzung zwischen der Agrarverwaltung und Vertretern klassischer Landwirtschaftsinteressen, erklärt Grohmann: “Es gibt dieses klassische eiserne Dreieck zwischen Agrarpolitik, Verwaltung und Agrarverbänden.”

Technische Sprache versteckt “hochpolitische” Fragen

Auch in der aktuellen GAP-Förderperiode, die Anfang des Jahres begann, zeichnen sich aus Sicht von Grohmann und Feindt bereits ähnliche Dynamiken ab.

So werde mit den Nationalen GAP-Strategieplänen, die die Mitgliedstaaten vorlegen mussten, den nationalen Verwaltungen besonders viel Gestaltungsspielraum gelassen – auch über Fragen, die aus Sicht der Forscher eher politischer als administrativer Natur sind.

“Der Strategieplan ist eigentlich ein hochpolitisches Dokument, das aber mit über 1000 Seiten in der Form so technisch ist, dass eine politische Diskussion hierüber kaum möglich ist”, betonte Grohmann.

Gerade bei Verwaltungsprozessen müssten deshalb die Anforderungen an Öffentlichkeitsbeteiligung und Transparenz gestärkt und eine breitere Spanne an Verbänden und Experten einbezogen werden, ergänzte Feindt.

Bisher seien solche Beteiligungsprozesse zu eingeschränkt und liefen meist darauf hinaus, “dass eingefahrene Politikmuster weitergefahren werden”, so der Forscher. “Und das heißt bei der GAP eben letztlich: Einkommensstützen für landwirtschaftliche Produzenten und Produzentinnen.”