Die EU-Kommission auf der Suche nach Legitimität
Die EU steckt in einer tiefen Vertrauenskrise. Das Legitimitätsdefizit bleibt in der Debatte. Die Politikwissenschaftlerin Dominika Biego? (Uni Bremen) zeigt in einer Analyse auf EURACTIV.de, mit welchen Maßnahmen die politischen Eliten gegensteuern wollen.
Die EU steckt in einer tiefen Vertrauenskrise. Das Legitimitätsdefizit bleibt in der Debatte. Die Politikwissenschaftlerin Dominika Biego? (Uni Bremen) zeigt in einer Analyse auf EURACTIV.de, mit welchen Maßnahmen die politischen Eliten gegensteuern wollen.
Zur Autorin
Dominika Biego? ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Sonderforschungsbereich 597 "Staatlichkeit im Wandel" der Universität Bremen, wo sie schwerpunktmäßig die Konstruktion politischer Legitimität in der öffentlichen Kommunikation zur Europäischen Union untersucht. In ihrer Dissertation beschäftigt sie sich mit dem Wandel von Legitimationsstrategien der Europäischen Kommission.
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Die aktuelle Eurobarometer-Umfrage hat gezeigt, dass nur noch 42 Prozent aller Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union vertrauen und weniger als die Hälfte (49 Prozent) glauben, dass die Mitgliedschaft des eigenen Landes in der EU positiv zu bewerten ist (1). Nicht nur die häufig ablehnende Haltung der Bevölkerung zum europäischen Integrationsprozess, auch die meist negativen Bewertungen der EU in den Qualitätsmedien der Mitgliedsstaaten verdeutlichen, dass die Legitimität der EU weiterhin prekär ist.
Obwohl mit dem im Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon eine Vielzahl von institutionellen Neuerungen wie die Europäische Bürgerinitiative eingeführt wurden, welche ein hohes Demokratisierungspotenzial bergen, scheint sich das Ansehen der EU in den Augen der Bevölkerung nicht verbessert zu haben. Die schlechten Zustimmungswerte leisten den Krisendiagnosen zum vieldiskutierten EU-Legitimitätsdefizit weiterhin Aufschub (2).
Indes bemühen sich die politischen Eliten der Europäischen Union der Legitimitätsproblematik durch eine Vielzahl von Maßnahmen und Instrumenten zu begegnen. Die Europäische Kommission, die häufig im Zentrum der Kritik steht, nimmt hier eine Schlüsselrolle ein. Die Bemühungen der Brüsseler Institution um eine Lösung des Legitimitätsproblems lassen sich, in Anlehnung an Fritz Scharpfs (3) prominenter Unterscheidung, in Input- und Outputstrategien unterteilen.
Einbindung der Präferenzen der EU-Bevölkerung in den politischen Prozess – die Inputstrategien der Kommission
Spätestens seit Anfang der 90er Jahre setzt die Kommission auf inputorientierte Legitimationsstrategien, welche im Wesentlichen darauf abzielen, politische Unterstützung durch eine verbesserte Einbindung der Präferenzen der Bevölkerung in den politischen Prozess zu gewinnen. In Reaktion auf das gescheiterte dänische Referendum zum Vertrag von Maastricht im Jahr 1992 baute die Kommission ihr Transparenzregime aus, wozu vor allem die Verbesserung des Zugangs zu Dokumenten zählt, welches auch ein höheres Maß an öffentlicher Überprüfung und Rechenschaftspflicht mit sich brachte. Daneben entwickelten sich Konsultationen mit der organisierten Zivilgesellschaft seit der Veröffentlichung des Weißbuchs "Europäischen Regieren" (4) im Jahr 2001 zu einer zentralen Maßnahme des Legitimitätserwerbs. Schließlich beabsichtigt die Kommission seit den gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden im Mai und Juni 2005 in Programmen wie "Plan D für Demokratie, Dialog und Diskussion" (5) und "Bürgerinnen und Bürger für Europa" (6) durch die Beförderung öffentlicher Auseinandersetzungen zur EU, europäische Identitätsbildungsprozesse in Gang zu setzen und die EU-Bevölkerung in den politischen Prozess einzubinden, um so den Glauben an die Legitimität der EU in der Bevölkerung zu stärken.
Auch wenn die wissenschaftlichen Evaluationen dieser Maßnahmen und Instrumente auf eine zum Teil unbefriedigende Umsetzung der skizzierten Legitimationsstrategien verweisen und deren Demokratisierungspotenzial bezweifeln, ist die Vielfalt an inputorientierten Legitimitätspolitiken, die die Kommission seit Beginn der 90er Jahre entwickelt hat, beeindruckend.
Bedeutungsgewinn von Outputstrategien im Zuge der Finanzkrise
Eine der ältesten Legitimationsstrategien der Kommission besteht darin, politische Unterstützung durch eine Verbesserung der Ergebnisse europäischer Politik zu erlangen. Im Allgemeinen war die wirksame Lösung kollektiver Probleme das vorherrschende Narrativ mittels dessen die Kommission sich selbst und die EU als Ganze legitimierte.
Eine Realisierung dieser Strategie in Form von handfesten Politiken wurde beispielsweise in Programmen wie "Eine bürgernahe Agenda: Konkrete Ergebnisse für Europa" (7) vorgenommen. Diese Art von Legitimitätsbegründungen haben in den letzten Jahren gegenüber inputorientierten Maßnahmen des Legitimitätserwerbs an Bedeutung gewonnen. Die Arbeitsberichte und –programme der Kommission der Jahre 2009, 2010 und 2011, die politischen Richtlinien für die Jahre 2010-2014 (8), die Kommissionspräsident José Manuel Barroso im September 2009 vor dem Europäischen Parlament skizziert hat sowie die "Europa 2020 Strategie" (9) zeugen von diesem Paradigmenwechsel. Alle Dokumente basieren auf der Annahme, politische Unterstützung hänge im Wesentlichen von der Erbringung funktionaler Erträge ab.
Seit der Finanz- und Wirtschaftskrise haben outputorientierte Legitimationsstrategien bei der Kommission Konjunktur. "European policies must be policies aimed at results for the citizens.
This is the way to close the gap between the reality of European integration and people’s perceptions", stellt Kommissionspräsident Barroso emphatisch bei der Präsentation der politischen Richtlinien für die Jahre 2010-2014 fest. Allerdings wird die Verbesserung der Qualität europäischer Politikinhalte nicht ausreichen, um die Kluft zwischen der EU und ihren Bürgerinnen und Bürger zu überbrücken. Auch in wirtschaftlich schwierigen Zeiten, in denen die Expertise und die effektive Problemlösungsfähigkeit der Kommission entscheidend sind für die Generierung von Vertrauen, bleiben inputorientierte Legitimationsstrategien unerlässlich, um das Legitimitätsdefizit der EU zu überwinden.
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(1) Eurobarometer (August 2010): Standard Eurobarometer 73. Brussels.
(2) EURACTIV.de: Heidbreder: "Deutsche EU-Kritik im Lissabon-Zeitalter" (11. August 2010)
(3) Scharpf, Fritz (1999): Regieren in Europa: Effektiv und demokratisch? Frankfurt a.M.: Campus.
(4) Europäische Kommission (2001): Europäisches Regieren. Ein Weißbuch. Brüssel, KOM (2001) 428 endgültig.
(5) Europäische Kommission (2005): "Plan D für Demokratie, Dialog und Diskussion". Brüssel, KOM (2005) 494 endgültig.
(6) Europäische Kommission (2005): Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über das Programm "Bürger/innen für Europa" für den Zeitraum 2007-2013 zur Förderung einer aktiven europäischen Bürgerschaft. Brüssel, KOM (2005) 116 endgültig.
(7) Europäische Kommission (2006): Eine bürgernahe Agenda. Konkrete Ergebnisse für Europa. Brüssel, KOM (2006) 211 endgültig.
(8) Barroso, José Manuel Durão (2009): Political Guidelines for the next Commission.
(9) Europäische Kommission (2010): Europa 2020. Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Brüssel, KOM (2010) 2020 endgültig.
EURACTIV.de:Der Lissabon-Vertrag und die Verfassung der EU. LinkDossier
EURACTIV.de: Spinelli-Gruppe: "Bürgernah" oder "verkopft"? (1. Oktober 2010)
EURACTIV.de: Verheugen: "Der EU fehlt ein überzeugendes Projekt" (20. September 2010)
EURACTIV.de: Deutsche EU-Kritik im Lissabon-Zeitalter (11. August 2010)
EURACTIV.de: Wo sind jetzt die Berufspessimisten? (20. August 2010)
EURACTIV.de: Westerwelle an Helmut Schmidt: "Über Europa kritisch zu reden, ist leicht" (5. August 2010)
EURACTIV.de: Helmut Schmidt: "Europa ist führungslos" (2.August)
EURACTIV.de: Habermas: Deutsche Politik ohne Europa-Vision (19. Mai 2010)
EURACTIV.de: Wehrt euch gegen blanken Unsinn (11. Februar 2010)
EURACTIV.de: Enzensberger: EU ist "grenzenlos größenwahnsinnig" (2. Februar 2010)
