Ein "wettbewerbsfähiges CO2-armes" Wirtschaftssystem?
Die Kommission stellt einen Fahrplan für denkbare Maßnahmen bis 2050 vor, mit denen die EU ihr Klimaschutzziel für 2050 erreichen könnte. Das CEP (Centrum für Europäische Politik) meint: Die klimapolitische Zukunft kann man nicht über vierzig Jahre im Voraus planen.
Die Kommission stellt einen Fahrplan für denkbare Maßnahmen bis 2050 vor, mit denen die EU ihr Klimaschutzziel für 2050 erreichen könnte. Das CEP (Centrum für Europäische Politik) meint: Die klimapolitische Zukunft kann man nicht über vierzig Jahre im Voraus planen.
Die Autoren
Dr. Götz Reichert und Dr. Jan S. Voßwinkel sind wissenschaftliche Referent am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Zum Schutz des Klimas hat sich die EU verpflichtet ("20-20-20-Beschluss‘‘), bis 2020 die Treibhausgasemissionen um 20 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren, durch Energieeffizienzverbesserungen mindestens 20 Prozent des für 2020 prognostizierten EU-Energieverbrauchs einzusparen und den Anteil erneuerbarer Energien am EU-Energieverbrauch auf mindestens 20 Prozent zu steigern.
Um den globalen Klimawandel auf eine Erderwärmung unter 2 Grad Celsius zu begrenzen, soll die EU bis 2050 zu einem "wettbewerbsfähigen CO2-armen" Wirtschaftssystem übergehen. Die Treibhausgasemissionen in der EU sollen bis 2050 um 80 Prozent bis 95 Prozent gegenüber 1990 reduziert werden. Diese Emissionsreduzierung soll "zum größten Teil‘‘ innerhalb der EU ("intern‘‘) und nicht durch die Finanzierung von CO2-Einsparungen in Drittstaaten erfolgen. Die Kommission stellt in der Mitteilung einen "Fahrplan für denkbare Maßnahmen bis 2050" vor, mit denen die EU ihr Klimaschutzziel für 2050 erreichen "könnte". Der Fahrplan basiert auf einer umfangreichen Analyse alternativer Szenarien für den Zeitraum bis 2050.
Grundannahmen der Szenarienübersicht und des Fahrplanes
Die Kommission geht davon aus, dass kein Mitgliedstaat seine grundsätzliche Einstellung zur Nutzung der Kernenergie ändert. Die Abscheidung und Speicherung von CO2 (CCS) ist für die Kommission eine "weithin akzeptierte Technologie". Mangelnde öffentliche Akzeptanz kann die Einführung von CCS gegebenenfalls um 10 bis 15 Jahre verzögern. Die Szenarienübersicht der Kommission beinhaltet sowohl Szenarien, die globale Klimaschutzanstrengungen unterstellen, als auch solche, die das nicht tun. Der "Fahrplan" geht allerdings auf ausbleibende globale Klimaschutzanstrengungen nicht konkret ein. Für den Fall, dass "die wichtigsten Konkurrenten der EU" keine ehrgeizige Klimaschutzpolitik verfolgen, will die Kommission das Problem von Emissionsverlagerungen ("carbon leakage") "aufmerksam" beobachten.
Die Kommission schlägt für die einzelnen Wirtschaftssektoren unterschiedlich hohe Emissionssenkungen bis 2030 und bis 2050 vor.
Damit der EU-Emissionshandel (EU-ETS) zum Aufbau einer CO2-armen Stromerzeugung beitragen kann, muss er zu "hinreichend" hohen Preisen für Emissionsrechte führen und langfristig vorhersehbar sein. Die Kommission will daher überprüfen, ob die für das EU-ETS bereits festgelegte lineare Absenkung der Obergrenze für Treibhausgasemissionen um 1,74 Prozentpunkte pro Jahr weiter verschärft und zu versteigernde Emissionsrechte aus dem Zeitraum von 2013 bis 2020 "stillgelegt" werden sollen.
Kostenschätzung für den Umstieg auf eine CO2-arme Wirtschaft
Die öffentlichen und privaten Investitionen müssen bis 2050 pro Jahr um durchschnittlich 270 Mrd. Euro ansteigen. Durch die Steigerung der Energieeffizienz und den Übergang zu EU-intern erzeugten CO2-armen Energieträgern werden sich nach Schätzung der Kommission über den gesamten Zeitraum bis 2050 betrachtet die durchschnittlichen Brennstoffkosten der EU um 175 Milliarden bis 320 Milliarden Euro pro Jahr verringern.
Ordnungspolitische Beurteilung
Eine Szenarienübersicht auf dem Weg zu signifikanten Minderungen der Treibhausgasemissionen in der EU bis 2050 kann die Diskussion um klimapolitische Weichenstellungen versachlichen, indem sie die zugrundeliegenden Annahmen offenlegt. Allerdings kann in Anbetracht des langen Zeitraumes und der Komplexität des Themas eine solche Szenarienübersicht – im Gegensatz zu einem präziser "Fahrplan" mit "Etappenzielen" – nicht für die Planung der klimapolitischen Zukunft über vierzig Jahre herangezogen werden.
Wesentliche Grundannahmen des "Fahrplans" könnten schon bald eine Revision erzwingen:
(1) Die Kommission geht davon aus, dass es sich bei Kernenergie sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2 (CCS) um "weithin akzeptierte Technologien" handelt. Sie unterstellt, dass kein Mitgliedstaat seine Einstellung zur Kernenergie ändert. Ob hiervon auch nach den jüngsten Reaktorstörfällen in Japan noch ausgegangen werden kann, muss sich erst noch herausstellen. Ebenso ist die Frage noch offen, ob CCS tatsächlich "weithin akzeptiert" ist, da diese Technologie noch nirgendwo in großindustriellem Maßstab angewandt wird.
(2) Die Kommission unterstellt, dass es zu globalen Klimaschutzanstrengungen kommt. Dies ist aber seit dem gescheiterten Klimagipfel von Kopenhagen überaus fraglich. Einer Antwort auf die Frage, wie in einem solchen Fall Emissionsverlagerungen ("carbon leakage") vermieden werden können, weicht die Kommisison mit ihrem Hinweis, dass sie das Problem "aufmerksam" beobachten werde, aus.
Die Kostenschätzung der Kommission, dass Investitionen zur Senkung von Treibhausgasemissionen in Höhe von jährlich 270 Mrd. Euro eingesparte Brennstoffkosten in Höhe von jährlich 175 Milliarden Euro bis 320 Milliarden Euro gegenüberstehen, suggeriert trotz der erheblichen Bandbreite Wissen über die langfristigen Preisentwicklungen auf den internationalen Rohstoffmärkten. Diese Preisentwicklungen sind allerdings nicht vorhersehbar. Es ist daher objektiv unmöglich, über Jahrzehnte im Voraus vorherzusagen, in welchem Verhältnis Kosten und Nutzen von CO2-Einsparungen stehen.
Folgen für Effizienz und individuelle Wahlmöglichkeiten
Die sektorspezifischen Einsparziele verhindern die sysematische Entdeckung der kostengünstigsten Einsparungen über Sektorgrenzen hinweg. Diese würde sich durch eine Ausweitung des Emissionsrechtehandels auf weitere Sektoren, wie z.B. auf den Verkehr und die Gebäudebeheizung ergeben. Anstatt die Einsparungen in den einzelnen Sekoren politisch zu bestimmen, könnte sich die Politik auf die Definition der Obergrenze der Treibhausgasemissionen für die EU insgesamt beschränken.
Die Ausführungen der Kommission machen deutlich – ohne dass sie dies einräumt –, dass der bislang verfolgte sektorspezifische Ansatz und der unkoordinierte Instrumentenmix nicht praktikabel sind: Sie befürchtet, dass – letztlich durch Erfolge der dirigistischen Energieeffizienzpolitik – die Preise für Emissionsrechte zu weit sinken, um ein wirksames Preissignal aufrecht zu erhalten. Ihre darauf aufbauende Erwägung, die Menge der Emissionsrechte über "Stilllegungen" von Zertifikaten zu verknappen, ist jedoch der falsche Weg. Solche diskretionären Eingriffe würden den Emissionsrechtehandel beschädigen, da sie das Vertrauen in die Verlässlichkeit des Systems untergraben.
Auch die Verschärfung des CO2-Einsparziels für 2020 von 20 Prozent auf 25 Prozent würde das Investorenvertrauen in die Vorhersehbarkeit der EU-Klimaschutzpolitik beschädigen.
Folgen für Wachstum und Beschäftigung
Politisch erzwungene Innovationen können in einigen Sparten für Wachstum und Beschäftigung sorgen. Gleichwohl ist nicht damit zu rechnen, dass durch eine anspruchsvolle Klimaschutzpolitik politische Lenkungsentscheidungen Wachstum und Beschäftigung in der europäischen Volkswirtschaft insgesamt erhöhen. Im Gegenteil: Wenn die EU ohne weltweite Klimaschutzanstrengungen an ihrer einseitigen Klimaschutzpolitik festhält, ist mit erheblichen Wachstums- und Beschäftigungseinbußen zu rechnen, weil Unternehmen in klimapolitisch weniger teure Länder abwandern – ohne dass dem ein klimapolitischer Nutzen gegenüber stünde. Aber auch für den Fall weltweiter Klimaschutzanstrengungen rechnet selbst die Kommission mit einer Schrumpfung des BIP in der EU um 1,2 Prozent und einem Rückgang der Beschäftigung um 0,4 Prozent bis 2020.
Zusammenfassung der Bewertung
Eine Szenarienübersicht auf dem Weg zu signifikanten Minderung der Treibhausgasemissionen in der EU bis 2050 kann die Diskussion um klimapolitische Weichenstellungen versachlichen. Sie kann aber nicht als ein präziser "Fahrplan" mit "Etappenzielen" für die Planung der klimapolitischen Zukunft der nächsten vierzig Jahre herangezogen werden. Die Annahmen der Kommission, dass sich die Haltung zur Kernkraftnutzung in den Mitgliedstaaten nicht grundsätzlich ändert und dass es weltweit zu globalen Klimaschutzanstrengungen kommen wird, sind durchaus fraglich. Da die Preisentwicklungen auf internationalen Rohstoffmärkten langfristig nicht vorhersehbar sind, kann man nicht über Jahrzehnte im Voraus sagen, in welchem Verhältnis Kosten und Nutzen der Klimaschutzpolitik stehen. Die Stillegung von Zertifikaten würde ebenso wie eine Verschärfung des Einsparziels für 2020 von 20 Prozent auf 25 Prozent das Vertrauen in die Verlässlichkeit der EU-Klimaschutzpolitik beschädigen. Wenn die EU ohne weltweite Klimaschutzanstrengungen an ihrer einseitigen Klimaschutzpolitik festhält, ist mit erheblichen Wachstums- und Beschäftigungseinbußen zu rechnen, weil Unternehmen in klimapolitisch weniger teure Länder abwandern.
Links
Dokumente
CEP: CO2-arme Wirtschaft bis 2050 (30. Mai 2011)
CEP: Tabelle Emissionssenkungen
EU-Kommission
Auswertung der Konsultation SEC(2011) 287 (engl.)
Folgenabschätzung SEC(2011) 288 (engl.)
