EU-Wirtschaftspolitik: Koordinierung im Profil

Die wirtschaftspolitische Koordinierung in EU und Eurozone hat sich in den letzten zwei Jahren verändert. Nicolaus Heinen, DB Research-Spezialist für die Europäische Wirtschafts- und Währungspolitik, erläutert die drei Säulen der neuen wirtschaftspolitischen Steuerung.

Der Autor

Nicolaus Heinen ist Volkswirt bei Deutsche Bank Research in Frankfurt am Main. DB Research ist verantwortlich für die volkswirtschaftliche Analyse in der Deutsche Bank Gruppe.

EURACTIV.de veröffentlicht die Analyse "Europäische Wirtschaftspolitik. Koordinierungsmechanismen im Profil" nachfolgend in Auszügen. Die vollständige Analyse gibt es bei DB Research als pdf-Version.
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Die wirtschaftspolitische Koordinierung in EU und Eurozone hat sich in den letzten zwei Jahren verändert. Das Legislativpaket Wirtschaftspolitische Steuerung (Economic Sixpack), reformierte und ergänzte bestehende Regeln. Der Euro-Plus-Pakt und der Fiskalvertrag kamen als neue Steuerungsinstrumente hinzu.
Nach diesen Reformen erfolgt die wirtschaftspolitische Koordinierung über drei Säulen:
— Die Koordinierung allgemeiner Wirtschaftspolitik erfolgt über die Wachstumsagenda Europa 2020 und die Integrierten Leitlinien. Hauptsteuerungsinstrument ist ein umfangreiches Berichtswesen. Diese Säule umfasst keine Sanktionen.
— Die haushaltspolitische Koordinierung hat eine präventive Komponente und mit dem Defizitverfahren eine korrektive Komponente. Nach den jüngsten Reformen sind beide sanktionsbewehrt.
— Auch die über die jüngsten Reformen hinzugekommene makroökonomische Überwachung enthält eine präventive und eine korrektive Komponente. Letztere ist sanktionsbewehrt.
Die Grundlagen der Steuerungsmechanismen unterscheiden sich in ihrer recht-lichen Verbindlichkeit: Alle drei Säulen fußen auf EU-Primärrecht und damit den Europäischen Verträgen. Sie werden über EU-Sekundärrecht – beispielsweise über Verordnungen – weiter ausgefüllt. Ergänzt werden sie über den Fiskalpakt als völkerrechtliches Arrangement, das normenhierarchisch unter EU-Recht steht. Der Euro-Plus-Pakt ist wiederum eine politisch verbindliche, aber rechtlich nicht bindende Vereinbarung.

Säule 1: Allgemeine Leitlinien und Europa 2020

Die erste Säule wirtschaftspolitischer Koordinierung adressiert die allgemeine Wirtschaftspolitik der EU-27. Sie ist nicht sanktionsbewehrt, sondern basiert auf einem umfangreichen Berichtswesen der Mitgliedstaaten und Empfehlungen von Ministerrat in Zusammensetzung der Wirtschafts- und Finanzminister (Ecofin) und Kommission. Sie erfolgt über die Integrierten Leitlinien für Wachs-tum und Beschäftigung, die für alle 27 EU-Mitgliedstaaten gelten und die die fünf Oberziele der Agenda Europa-20201 entlang zweier Zielkataloge operationalisieren: Den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und den Beschäftigungspolitischen Leitlinien. Diese sind inhaltliche Grundlage für die Nationalen Reformprogramme (NRPs) der Mitgliedstaaten.
Die Koordinierung erfolgt in vier Schritten innerhalb des Europäischen Semesters:
— Die Integrierten Leitlinien werden vom Europäischen Rat auf Vorschlag der Kommission und auf Basis der Schlussfolgerungen des Ministerrates festgelegt – und wiederum vom Ministerrat verabschiedet (März).
— Basierend auf den Integrierten Leitlinien legen die Mitgliedstaaten so genannte Nationale Reformprogramme vor, in denen sie ihre nationalen Ziele selbst festlegen – denn ihre Ausgangsbedingungen sind unterschiedlich. (NRPs, April).
— Gemäß den Vorgaben der Leitlinien prüft die Kommission die Nationalen Reformprogramme und empfiehlt dem Ecofin und dem Europäischen Rat ein Votum (Anfang Juni).
— Der Europäische Rat gibt dann Empfehlungen, die auf Einschätzungen des Ministerrats zu den NRPs basieren (Endossierung, Mitte Juni).
Der Euro-Plus-Pakt, dem sich auch die Nicht-Euroländer Bulgarien, Dänemark, Lettland, Litauen, Polen und Rumänien angeschlossen haben, verstärkt die wirtschaftspolitische Koordinierung seit März 2011. Ziel ist die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit aller Länder, um langfristig makroökonomische Ungleich-gewichte zu minimieren und Wachstum und Konvergenz zu erreichen. Die Koordinierung läuft über das Berichtswesen der NRPs ab. Somit werden Maßnahmen des Euro-Plus-Pakts auch im Jahreszyklus überprüft.
Drei dieser Ziele – nämlich (1) Wettbewerbsfähigkeit, (2) Beschäftigung und (3) Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen überschneiden sich jedoch mit dreien der zehn Integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung.

Säule 2: Fiskalpolitische Koordinierung

Die fiskalpolitische Koordinierung besteht aus zwei Elementen – dem präventiven Arm des Stabilitäts- und Wachstumspakts und dem korrektiven Arm (Defizitverfahren). Auch hier findet die politische Steuerung über ein intensives Berichtswesen statt – allerdings ist die fiskalpolitische Koordinierung zumindest für die Euroländer sanktionsbewehrt.
Präventiver Arm: Fiskalpolitische Überwachung
Die Mitgliedstaaten der EU-27 legen jährliche Programme vor; Euroländer so genannte Stabilitätsprogramme und Nicht-Euroländer so genannte Konver-genzprogramme (SKPs). In ihnen wird dargelegt, wie Staaten mittelfristig – und unter Berücksichtigung der Auswirkungen des demographischen Wandels – ein fiskalisches Mittelfristziel (Medium-term Objective, MTO) erreichen oder sichern wollen. Das MTO bezieht sich auf den strukturellen Haushaltssaldo und liegt – je nach angenommenem Trendwachstum und Verschuldungsgrad – zwischen 1% (BIP) Überschuss oder Defizit. In der Regel ist ein strukturelles Defizit von 0,5% (BIP) erlaubt. Für Länder mit einer Staatsverschuldung jenseits der 60% (BIP)-Marke, gilt weiterhin, dass sie den Schuldenüberhang jenseits der Marke um jährlich 1/20 abbauen müssen.
Die Koordinierung läuft wie folgt ab: Die Länder legen ihre Stabilitäts- bzw. Kon-vergenzprogramme (April) vor. Die Kommission bewertet diese Programme, und der Rat nimmt hierzu Stellung (Juni). Weichen die Maßgaben der Programme von Euroländern von den Vorstellungen der Kommission ab, können Sanktionen drohen. Sanktionen gibt es im präventiven Arm des Stabilitäts- und Wachstumspakts erst seit der jüngsten Reform im Rahmen des Economic Governance Packages.
Neu im Rahmen des Fiskalvertrags ist, dass die Vertragsparteien innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten Schuldenbremsen in ihre nationalen Rechtsord-nungen implementieren müssen. Sanktionen drohen indirekt, da Vertragsparteien vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) verklagt werden können, wenn sie keine Schuldenbremsen umsetzen. Kläger sind laut eines Protokolls zum Fiskalvertrag jene drei Länder, die innerhalb einer Periode von eineinhalb Jah-ren die EU-Ratspräsidentschaft innehaben ("Dreiervorsitz"). Weiterhin bestätigt der Fiskalvertrag das MTO von 0,5% (BIP) für Länder mit einem Schuldenstand von über 60% (BIP).

Korrektiver Arm: Das Defizitverfahren
Als korrektiver Arm des Stabilitäts- und Wachstumspakts (Defizitverfahren) greift das Defizitverfahren, wenn sich das nationale Haushaltsdefizit über 3% des BIP befindet oder wenn festgestellt wird, dass der Schuldenstand jenseits der 60% (BIP) unzureichend abgebaut wird. Auf Vorschlag der Kommission muss der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit (55% der Stimmen, 65% der Bevölkerung) beschließen, dass das Verfahren eingeleitet wird.4 Sobald es eingeleitet ist, werden weitere Verfahrensschritte per „umgekehrter Mehrheit? quasi-auto-matisch ergriffen: Die jeweils nächste Verfahrensstufe tritt ein, sofern die Kom-mission dies vorschlägt und der Ecofin nicht mit qualifizierter Mehrheit widerspricht.
Neu im Rahmen des Fiskalvertrags sind zwei Elemente:
— Zum einen wird das Defizitverfahren bereits quasi-automatisch eingeleitet. Um Widersprüche zum EU-Primärrecht zu umgehen, haben sich die Euroländer verpflichtet, sich in ihrem Abstimmungsverhalten an der Position der Europäischen Kommission zu orientieren und diese Position grundsätzlich zu bestätigen. Grund hierfür ist, dass das Defizitverfahren – so wie es im Primärrecht definiert ist – die quasi-automatische Einleitung des Defizitverfahrens nicht erlaubt. Die vertragliche Selbstverpflichtung, die Position der Kommission grundsätzlich zu stützen, ist daher ein Kunstgriff, um das Ver-fahren doch noch quasi-automatisch einzuleiten. Ob dieser Kunstgriff einer Klage vor dem EuGH standhalten würde, falls ein akut betroffenes Land ge-gen den Automatismus klagen würde, bleibt abzuwarten.
— Zum anderen legen Euroländer unter Defizitverfahren so genannte Haushalts- und Wirtschaftspartnerschaftsprogramme vor, in denen sie die Strukturreformen beschreiben, die zu einer wirksamen und dauerhaften Korrektur ihres übermäßigen Defizits auf den Weg gebracht und umgesetzt werden müssen. Inhalt und Format dieser Programme werden aller Voraussicht nach in den kommenden Monaten in einer Verordnung festgelegt – vom Wesen her werden sie wohl den wirtschaftspolitischen Memoranden im Rahmen der Rettungspakete gleichen.
Über ihre Verbindlichkeit sagt der Artikel im Fiskalvertrag nichts aus: Da sie Teil des Defizitverfahrens sind, das Defizitverfahren jedoch im europäischen Primärrecht (AEUV) definiert ist und dort kein Verweis auf die Programme existiert, dürften sie rechtlich kaum verbindlich sein. Die Umsetzung des Programms sowie die ihm entsprechenden jährlichen Haushaltspläne werden jedoch von der Kommission und vom Rat überwacht. Daten und Zeitabläufe sind noch nicht festgelegt.

Säule 3: Makroökonomische Überwachung

Das dritte Element wirtschaftspolitischer Steuerung zielt darauf ab, makroökonomische Ungleichgewichte zu vermeiden. Zwei Verordnungen aus November 20116 stellen eine makroökonomische Überwachung sicher – analog zur fiskali-schen Überwachung mit einem präventiven und einem korrektiven Arm.

Präventiver Arm: Makroökonomische Überwachung über Indikatorensatz
Ein indikatorenbasierter Warnmechanismus wird eingerichtet, um die frühzeitige Erkennung und die Überwachung von Ungleichgewichten zu erleichtern. Hierzu veröffentlicht die Kommission jährlich einen Bericht (Alert Mechanism Report) mit einer wirtschaftlichen und finanziellen Bewertung, die sich auf ein makro-ökonomisches Scoreboard stützt. Dieses besteht aus einem Satz makroöko-nomischer Indikatoren, deren Werte mit vorab festgelegten Schwellenwerten verglichen werden.
— Die Kommission führt in ihrem jährlichen Bericht jene Mitgliedstaaten auf, die von Ungleichgewichten betroffen oder bedroht sein könnten. Der Ecofin erörtert diesen Bericht und nimmt eine Gesamtbewertung dazu in seinen Schlussfolgerungen vor.
— Werden Schwellenwerte überschritten, erfolgt seitens der Kommission eine nähere Analyse. Sie beachtet dabei auch anderweitige Ratsempfehlungen, Maßgaben aus den NRPs und SKPs sowie Warnungen und Empfehlungen des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB). Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Situation unproblematisch ist, wer-den keine weiteren Schritte eingeleitet. Die makroökonomische Lage wird dann im Alert Mechanism Report des Folgejahres weiter beobachtet.
Korrektiver Arm: Verfahren bei übermäßigem Ungleichgewicht
Kommt die Kommission bei ihrer Analyse zum Schluss, dass in einem Mitgliedstaat übermäßige Ungleichgewichte entstehen, unterrichtet sie das Europäische Parlament, den Rat und die Eurogruppe darüber. Der Rat kann dann Empfehlungen an den Mitgliedstaat richten (Art. 121 II AEUV).
Analog zum Defizitverfahren kann der Ecofin im Falle eines Eurolands beschließen, dass ein übermäßiges Ungleichgewicht vorliegt – und so seine Empfehlungen veröffentlichen. Mitgliedstaaten müssen dann einen Korrekturmaßnahmenplan aufstellen, den der Rat innerhalb von zwei Monaten bewertet. Dieser Korrekturmaßnahmenplan entspricht den Haushalts- und Wirtschaftspartnerschaftsprogrammen, die unter dem korrektiven Arm des SWP seit seiner Neuerung durch den Fiskalvertrag gefordert werden.
— Bei andauernder Nichtbefolgung der Empfehlungen drohen Strafen von bis zu 0,1% (BIP). Werden Maßnahmen vom Rat als korrekt angenommen erachtet, kann er das Verfahren einstellen.
— Auch unter dem korrektiven Arm bestehen für Mitgliedstaaten unter Ungleichgewichtsverfahren Berichtspflichten bzw. Pflichten zur Stellungnahme. Da es bisher noch keine derartigen Verfahren gab, ist nicht klar, inwiefern inhaltliche Überlappungen mit der Koordinierung der allgemeinen Wirtschaftspolitik bestehen.
Der Schwerpunkt der Analyse von Kommission und Rat liegt auf tatsächlich ergriffenen Maßnahmen, nicht jedoch auf dem tatsächlichen Erreichen der Indikatoren, da diese auch von externen Effekten beeinflusst werden, beispielsweise Wechselkursentwicklungen oder dem Einbruch der Weltkonjunktur.

Bewertung und Ausblick: Sind die Verfahren wirksam?

Wirtschaftspolitische Koordinierung ist kein Selbstzweck. Ordnungspolitisch zu rechtfertigen ist sie nur, wenn sie in der Lage ist, makroökonomische Ungleichgewichte zu vermindern und zu verhindern. In Europa trifft diese Zielanforderung auf faktische und rechtliche Einschränkungen.
— Zum einen sind die makroökonomischen Ausgangslagen und die Wettbe-werbsfähigkeit europäischer Staaten noch immer sehr unterschiedlich.
— Zum anderen lässt die aktuelle europäische Rechtsordnung ausschließlich zu, dass Mitgliedstaaten Maßnahmen der Wirtschaftspolitik selbst ergreifen müssen. Zu mehr hat die Europäische Union derzeit keine Kompetenz. Vorgaben aus Brüssel dürfen allenfalls entlang eines gemeinsamen Zielkorridors für alle EU-Staaten formuliert, jedoch nicht länderspezifisch vorgegeben werden. Daher gibt es stets gemeinsame Leitlinien und Zielwerte – die erst dann konkretisiert werden können, sobald der Mitgliedstaat in Vorleistung getreten ist.
Diese beiden Einschränkungen lassen wirtschaftspolitische Koordinierung im europäischen Kontext vor allem dann ihrem Ziel gerecht werden kann, wenn Länder
— weiterhin den Freiraum haben, mit einem länderspezifischen Policy-Mix Wirtschaftspolitik in Eigenverantwortung zu betreiben,
— und dieser Policy-Mix sich innerhalb eines ordnungspolitischen Zielkorridors bewegt, der den Rahmen für ihre Aktivitäten legt.
Erfüllt das reformierte Regelwerk diese Anforderungen?
Zunächst: Eine abschließende Bewertung des aktuellen Rahmenwerks wirtschaftspolitischer Steuerung fällt zum heutigen Zeitpunkt schwer. Das Europäische Semester läuft erst im zweiten Turnus, die makroökonomische Überwachung und der Euro-Plus-Pakt im ersten Turnus, und der Ratifizierungsprozess für den Fiskalpakt ist noch nicht abgeschlossen.
Der erhoffte Erfolg herkömmlicher Koordinierungsmechanismen – Säule 1 und 2, wie sie bis zur Eurokrise bestanden – ist in der Vergangenheit ausgeblieben: Sanktionen existierten schlicht nicht (Säule 1) oder waren hoch unwahrscheinlich (Säule 2). Hinzu kamen eine stets starke Ermessenskomponente seitens des Ministerrates und eine mehrfache Reform des Regelwerks.
Gleichzeitig hat mit Beginn der Eurokrise auch der Druck der Kapitalmärkte als Finanzierungsgeber zugenommen (etwa ab Januar 2010). Dies erfolgte etwa sechs Monate bevor eine Reform des Rahmenwerks in Angriff genommen wurde und entsprechende Signale an die nationale Politik gesendet wurden (etwa ab Juli 2010).
Das bedeutet: Möchte man den Erfolg wirtschaftspolitischer Koordinierung im Rückblick bewerten, ist es schwer, diese Bewertung ohne den Blick auf das Korrektiv der Märkte durchzuführen – bzw. diese davon zu trennen. Daher kön-nen die Mechanismen an dieser Stelle nicht abschließend bewertet werden, sondern allenfalls Teilbereiche. Gleichwohl lassen die drei Säulen wirtschaftspolitischer Koordinierung vor dem Hintergrund der oben genannten zwei Anforderungen durchaus einige Kritik zu.
Erstens sind Zielkorridore heute zwar verbindlich und zumeist sanktionsbewehrt vorgegeben – konkrete Maßnahmenkataloge können gleichzeitig jedoch nur politisch vorgegeben werden und sind seitens der EU nicht durchsetzbar. Unter der derzeitigen europäischen Rechtsordnung ist das unverrückbar: Die Europäischen Verträge weisen den europäischen Institutionen schlicht und einfach nicht die Kompetenzen zu, die sie für mehr Eingriffsrechte benötigen.
Im Hinblick auf eine zielführende Koordinierung bleibt dies ein Manko, das dazu führt, dass wirtschaftspolitische Koordinierung der nationalen Politik per steter Erfolgskon-trolle in einem iterativen Prozess immer nur folgen, jedoch nicht führen kann. Inwiefern sich dies im Rahmen der Wirtschafts- und Haushaltspartnerschafts-programme ändern wird, die der Fiskalvertrag künftig im Rahmen eines Defizitverfahrens vorschreibt, bleibt abzuwarten – noch sind diese Formate nicht hinreichend definiert.
Ein zweiter Kritikpunkt ist, dass die Koordinierung trotz weitgehender Verbesserungen in der Konsequenz von Sanktionen noch immer zahlreiche Schlupflöcher und Ermessensspielräume bietet. Werden diese Spielräume auch in Zukunft ausgenutzt, läuft die Koordinierung Gefahr, ihre derzeit guten Chancen auf neue Glaubwürdigkeit zu verspielen.
Ein dritter Kritikpunkt ist, dass die indikatorengeleitete fiskalische und makro-ökonomische Überwachung zu Zielinkonsistenzen und Ungleichzeitigkeiten führen kann. Indikatoren werden zwar unabhängig voneinander bewertet, hängen jedoch zusammen.
Diese Einschränkungen legen nahe, dass weniger das Regelwerk an sich, sondern seine konkrete Anwendung der wirtschaftspolitischen Koordinierung bessere Wirksamkeit und neue Reputation verleihen können.
Eine strikte Anwendung des neuen Regelwerks kann über konsequenten Druck der Kapitalmärkte sichergestellt werden. Sie werden auch in Zukunft entscheidende Reformtreiber sein. Gleichwohl können die drei Säulen der wirtschaftspolitischen Koordinierung über das europäische Semester diesen Druck in konstruktive Bahnen lenken und mit Inhalten füllen. Nicht mehr, aber auch nicht weniger.

Links

DB Research: Europäische Wirtschaftspolitik. Koordinierungsmechanismen im Profil (März 2012)

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