GAP = Grüne Agrar-Politik?

Appell gegen eine Renationalisierung 

Borchardt warnte vor einer "Renationalisierung der Agrarpolitik". Nur das Europäische Agrarmodell erhalte "weitgehend gleiche und faire Wettbewerbsbedingungen", die eine flächendeckende Landwirtschaft und das Überleben auch kleinerer Betriebe in schwachen Regionen ermöglichten. Der  Binnenmarkt für Agrarprodukte basiere "auf gleichen Mindeststandards und freiem Waren-, Personen- und Dienstleistungsverkehr, die nur durch einheitliche Regeln und Kontrollen garantiert werden können." Eine Renationalisierung der Agrarpolitik dagegen hätte einen "Subventionswettlauf" bei leeren Staatskassen zur Folge sowie den "Zerfall des Binnenmarkts".

Wie viele Säulen für die GAP?

Die Gemeinsame Agrarpolitik sollte Borchardt zufolge auch weiterhin von einem Zwei-Säulen-Modell getragen sein. "Wir brauchen weder eine dritte Säule für den Klimaschutz im Agrarsektor noch eine Verschmelzung der beiden bestehenden Säulen, da letztere komplementär zueinander sind." Doch die Struktur der Säulen bedürfen dem GAP-Insider zufolge Veränderungen.

Biotechnologie als Bestandteil der Ersten GAP-Säule

Die Erste Säule stehe zwar nach wie vor für die "Sicherstellung der Versorgung der europäischen Bürger mit Lebensmitteln", aber auch für eine "an den Grundsätzen der öffentlichen Gesundheit, des Umweltschutzes, des Klimaschutzes und des Tierschutzes orientierten Agrarproduktion", was im GAP-Jargon auch "gute fachliche Praxis" genannt wird.

Aber: Ausgangspunkt sollte die Orientierung am Markt sein: "Der Markt sollte das liefern können, was er am besten kann, ohne durch die Politik vorab reglementiert und damit permanent verfälscht zu werden." Die Politik sollte "im Rahmen der Marktorientierung nur flankierend eingreifen, indem Marktdaten transparent gemacht werden, Forschung und Innovation gefördert werden." Und zu den Innovationen zählt Borchardt ausdrücklich die Biotechnologie – ein Reizwort in der deutschen Agrarpolitik.

Das gilt auch für das Wort Marktorientierung. Borchardt beschwichtigt indes, damit sei "nicht Marktliberalisierung" gemeint. "Der Markt unterliegt Schwankungen, welche die Existenz der Betriebe gefährden können und der Markt vergütet nicht die Kosten, die mit einer an der Multifunktionalität orientierten Agrarproduktion verbunden sind." Politik müsse dazu effiziente Rahmenbedingungen schaffen, die in einem "Sicherheitsnetz" zusammengefasst würden.

Elemente des neuen Sicherheitsnetzes

Das Sicherheitsnetz der künftigen EU-Agrarpolitik sollte Borchardt zufolge folgende "Grundsicherungen" umfassen:

– Stützung von Agrareinkommen durch Direktzahlungen an aktive Landwirte: Direktzahlungen seien "gegenwärtig unverzichtbar", da sie in der EU zurzeit "40 bis 65 Prozent des landwirtschaftlichen Einkommens" ausmachten. Würden diese Zahlungen abgeschafft oder übermäßig reduziert, würde dies für eine Vielzahl von Klein- und Großbetrieben das Aus bedeuten.

Allerdings, so Borchardt, müssten sich die Kriterien der Zahlungen ändern: Das System müsse in allen Mitgliedstaaten vereinheitlicht werden – ohne Bezug zur historischen Produktion, von der aktuellen Produktion entkoppelt und zahlbar nur an aktive Landwirte, die sich zur Einhaltung der Cross Compliance verpflichten (GAP-Jargon für Verpflichtungen der Empfänger zur ein Einhaltung von Vorgaben im Umweltschutz, bei der Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit, bei Tiergesundheit und im Tierschutz). 

Die Kernfrage dabei: Wird dieses neue System eine unionsweit einheitliche Hektarprämie für Landwirte ausweisen – oder ist eine "gewisse regionale Differenzierung notwendig" (Borchardt), die auf einem einheitlichen Sockelbetrag fußt? 

– Marktentlastung: Dazu zählen Interventionen ebenso wie private Lagerhaltung und eine Form der Ausfuhrförderung. Diese Instrumente hätten sich bewährt – dürften künftig aber nur noch so eingesetzt werden, "dass sie nicht die normale Preisbildung am Markt beeinflussen". Soll heißen: Marktentlastung ist tatsächlich nur als Sicherheitsnetzmaßnahme einzusetzen.

– Neue Versicherungen: Ergänzt werden diese Maßnahmen durch neue Versicherungsangebote gegen Umwelt- und Klimarisiken, Tier- und Pflanzenkrankheiten.

– Einführung von Warentermingeschäften: Die Kommission erwägt ferner die Einführung von Warentermingeschäften, um die Risiken der Landwirte im Hinblick auf Preisschwankungen zu begrenzen.

– Steuerbefreite Kapitalrücklage: Die EU wird zudem die unternehmerische Eigenverantwortung der Landwirte stärken – die künftig eine (steuerbefreite) Rücklage in guten Zeiten bilden können.

– Gerechtere Gewinnaufteilung entlang der Lebensmittelkette: Die Gewinne entlang der Wertschöpfungskette für Lebensmittel müssten gerechter verteilt werden. Dazu bedürfe es einer größeren Marktmacht der Erzeuger – und einer größeren Transparenz innerhalb der Kette. Eine wichtige Rolle spielten dabei Erzeuger- und Vermarktungsorganisationen. Die Lebensmittelkette gerate zunehmend in den Fokus der Politik.

"Zweite Säule muss für grünes Wachstum stehen"

Während die erste Säule augenscheinlich der Bestandssicherung dient, setzt Borchardt bei der zweiten Säule den Akzent auf Innovation und Wachstum. Und zwar "Grünes Wachstum". Das können geschaffen werden durch Programme für

– die Agrarumwelt,

– den Klimaschutz,

– die Lebensvielfalt (Biodiversität),

– zum Ausbau der erneuerbaren Energien, 

– zur besseren Wasserbewirtschaftung

– Stärkung der Wettbewerbfähigkeit und

– Förderung der Innovation.

Bisherige Entscheidungskriterien sollen dabei ersetzt werden "durch klare und präzise Zielorientierung, beispielhafte Aufführung der Aktionen und Förderinstrumente sowie Angabe der Zielerwartungen". Wichtig werde auch sein, diese Programme und Maßnahmen über Anreize für Landwirte akzeptabel, ja sogar wirtschaftlich interessant zu machen.

Budgettransfer von der 1. auf die 2. GAP-Säule

Borchardt will auch frühere abstrakte Budgetdiskussionen ersetzen – durch eine Kosten-Nutzen Analyse. Das Potenzial der Agrarpolitik sei "enorm groß" und es liege "letztlich an den politischen Entscheidungsträgern, dieses Potenzial zu erkennen und eine entsprechende finanzielle Ausstattung bereitzustellen."

Sicher sei aber auch Dreierlei:

– Die Modernisierung und teilweise Neuausrichtung der GAP führe zu einer Umverteilung auch bereits bewilligter Mittel. "Die Stärkung der Zweiten Säule wird durch Mitteltransfer von der 1. zur 2. Säule vollzogen werden, und zwar durch einmalige Umverteilung zu Beginn der Finanzperiode und nicht im Wege der Modulation." 

– Die Neugestaltung des Direktzahlungssystems werde auch zu Umverteilungen zwischen den Mitgliedstaaten, aber auch zwischen den individuellen Landwirten in der Ersten Säule führen.

– Auch in der Zweiten Säule werde es zu Umverteilungen zwischen Mitgliedstaaten kommen, da der neue Politikansatz es erfordert, den bisherigen Verteilungsschlüssel in der zu prüfen.

"Agrarpolitik darf keine reine Klientelpolitik sein"

Borchardt kritisierte, dass es bisher nicht gelinge, den "gesellschaftlichen Mehrwert dieser Politik" zu vermitteln. Die Medien griffen agrarpolitische Themen meistens nur dann auf, wenn es um negative Schlagzeilen gehe: "Aufklärung und objektive Informationsvermittlung kommen vielfach zu kurz."

Das gelte insbesondere für Berichte über die EU-Ausgaben für die Landwirtschaft: "Ohne auch nur die Frage zu stellen, was mit dem Geld an Leistungen für die europäischen Bürger verbunden ist, wird auf abstrakte Zahlen verwiesen, nämlich dass 40 Prozent des EU-Haushalts für die Landwirtschaft ausgegeben werden. Dass damit eine Gemeinsame Politik finanziert wird, die die nationalen Haushalte entlastet, und gerade einmal 0,43 Prozent vom Brutto-Inlands-Produkt der EU ausmacht, wird schlichtweg ignoriert."

Der Wandel der GAP

Die GAP war bereits viele Male Gegenstand von Reformen und ist ein Musterbeispiel für Staatsinterventionen in der Wirtschaft und deren Wirkungen. 1962 stand noch die Selbstversorgung der EU mit Agrargütern im Mittelpunkt. Die EU-Politik zeitigte erfreuliches Wachstum, schlug dann aber in Überschussproduktion und Preisverfall um. Die EU ging deswegen in der zweiten Reformphase zu Produktions- und Ausgabenkontrollen über, die wiederum mit einer überbürdenden Bürokratie verbunden waren – aber am Kern des Problems vorbeigingen.