GAP-Reform ab 2014: Vorschläge der EU-Kommission

Der ländliche Raum gilt auch heute noch allzu oft als das politische Reservat des Bauernstandes. Eigentlich realitätsfremd. Foto: dpa

Die Kommission hat den Entwurf zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ab 2014 vorgestellt. EURACTIV.de bietet einen Überblick zu den offiziellen Dokumenten, den wichtigsten Neuerungen, den Streitpunkten und Reaktionen.

Die Europäische Kommission hat am 12. Oktober ihre Vorschläge zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ab 2014 vorgelegt. Die Ausgaben für die europäische Agrarpolitik sind derzeit der größte Haushaltsposten im EU-Budget (ca. 43 Prozent). Das soll auch im neuen EU-Haushalt 2014 bis 2020 so bleiben. Allerdings soll die EU-Agrarförderung reformiert werden: So sollen unter anderem Anreize für eine ökologische Landwirtschaft gesetzt, ungerechtfertigte Zahlungen erschwert und Fehlanreize für Marktverzerrungen reduziert werden.

EU-Agrarbudget 2014 bis 2020

Die europäische Landwirtschaft soll laut Kommissionsvorschlag im Zeitraum 2014 bis 2020 mit insgesamt 435,6 Milliarden Euro gefördert werden. Davon fließen 317,2 Milliarden Euro in die Säule I und 101,2 Milliarden Euro in Säule II.

"Säule I umfasst Direktzahlungen und Marktmaßnahmen, die eine Grundsicherung für die Jahreseinkommen der EU-Landwirte und eine Unterstützung im Falle spezifischer Marktstörungen bieten, während Säule II sich auf die ländliche Entwicklung erstreckt, wobei die Mitgliedsstaaten in einem gemeinsamen Rahmen mehrjährige Programme ausarbeiten und kofinanzieren", heißt es im entsprechenden Vorschlag der Kommission.

Für zweckgebundene Programme sollen zusätzlich 17,1 Milliarden Euro zur Verfügung gestellt werden:
– 5,1 Milliarden Euro für Forschung und Innovation
– 2,5 Milliarden Euro für die Lebensmittelsicherheit
– 2,8 Milliarden Euro für die Nahrungsmittelhilfe für Bedürftige
– 3,9 Milliarden Euro für eine neue Reserve für Krisen im Agrarsektor
– bis zu 2,8 Milliarden Euro für den Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung

Über die tatsächliche Höhe der Mittel und ihre Verwendung wird voraussichtlich noch bis 2013 zwischen den Mitgliedsstaaten (Rat) und den Europaabgeordneten verhandelt. Es ist das erste Mal, dass das Europäische Parlament gleichberechtigt mit dem Rat über das Agrarbudget entscheidet.

Neues Prämienmodell

Nach Angaben der Kommission steht die geplante Reform der Direktzahlungen im Zentrum der neuen GAP-Strategie. So bleibt das bisherige Zwei-Säulen-Modell der Agrarförderung zwar erhalten, doch wird das bisherige System der Direktzahlungen in ein Prämienmodell überführt. Künftig sollen Landwirte eine Basisprämie erhalten, die durch zusätzliche Umwelt-Prämien (bis zu 30 Prozent) ergänzt wird, wenn die Landwirte bestimmte ökologische Leistungen erbringen. Diese Reform wird als "Greening der ersten Säule" bezeichnet und ist sehr umstritten.

So hält zum Beispiel Frankreich dieses 30-Prozent-Ziel für "zu ambitioniert". Die Kommission wollte den Anteil der Umwelt-Prämie dagegen ursprünglich sogar noch höher ansetzen, sagte EU-Landwirtschaftskommissars Dacian Ciolo? im Interview mit EURACTIV.

Bei der Förderung der ländlichen Entwicklung (zweite Säule) soll die Umweltkomponente mindestens auf dem derzeitigen Niveau gehalten werden.

Degressivität und Deckelung der Beihilfen

Seit Monaten wurde intensiv über die Kommissionspläne zur "Deckelung" der Einkommensgrundsicherung diskutiert. Georg Häusler, Kabinettschef des Kommissars Ciolo?, hatte diesen Aspekt bereits Ende 2010 im Interview mit EURACTIV.de als "zentral für die GAP-Reform" bezeichnet.

Am Mittwoch (12. Oktober 2011) präsentierte Häusler vor Journalisten in Berlin den offiziellen Kommissionentwurf, der zugleich ein erster Kompromissvorschlag ist: Die Betriebsprämien sollen ab 150.000 Euro pro Jahr stufenweise gekürzt (Degressivität) und auf 300.000 Euro pro Betrieb und Jahr begrenzt werden (Deckelung). Allerdings wird es für jeden Betrieb einen Freibetrag in Höhe seiner Lohnkosten geben. Das sei notwendig, um Arbeitsplätze im ländlichen Raum zu sichern und Landflucht zu verhindern, so Häusler.

Nach Angaben des Kommissionsvertreters werden die Vorgaben zu Degression und Deckelung vor allem die Betriebe in Großbritannien, Griechenland und Rumänien betreffen. In Deutschland werden nach vorläufigen Berechnungen weniger als 100 Betriebe betroffen sein. Ohne den Lohnkosten-Freibetrag hätten dagegen etwa 2.800 Betriebe in Deutschland mit Einbußen rechnen müssen.

Deutschland lehnt eine Deckelung der Beihilfen ab. In einer ersten Reaktion auf die Kommissionsvorschläge erklärte Bundeslandwirtschaftsministerin Ilse Aigner (CSU), dass sie "Überlegungen, Direktzahlungen ab einer bestimmten Betriebsgröße zu kappen und an die Zahl der Arbeitskräfte zu koppeln" kritisch sieht.

Beihilfen nur noch für aktive Landwirte

Eine weitere Neuerung: Künftig soll die Einkommensgrundsicherung nur aktiven Landwirten gewährt werden. Bisher wurden EU-Agrargelder auch an Empfänger gezahlt, die mit der Landwirtschaft direkt nichts zu tun hatten. Das betrifft zum Beispiel Beihilfen an Golfplätze, Eisenbahngesellschaften, Versicherungsunternehmen oder Flughäfen. Mit den neuen Regeln soll das ab 2014 verhindert werden. Auch soll es künftig nicht mehr möglich sein, EU-Förderung allein für den Besitz von Landflächen zu erhalten. Künftig muss nachgewiesen werden, dass die geförderte Fläche tatsächlich aktiv bearbeitet wird.

Sonderregelung für Kleinlandwirte

Für Kleinlandwirte sollen vereinfachte Bürokratie-Vorschriften gelten. Außerdem sollen Kleinbauern eine Ausstiegsprämie erhalten, wenn sie dauerhaft auf Prämienzahlungen verzichten und ihre Flächen freigeben. Damit soll nach Angaben der Kommission vor allem in Osteuropa ein Strukturwandel in der Landwirtschaft vorangetrieben werden. Kleinstbauern – vor allem in Polen und Rumänien – sollten so ermuntert werden, aus der Landwirtschaft auszusteigen, um die Bildung größerer Agrarunternehmen zu ermöglichen. In Rumänien gibt es nach Kommissionsangaben derzeit etwa 3,5 Millionen Agrarbetriebe.

Neue Kriterien für benachteiligte Gebiete

Die Kommission hat neue Kriterien zur Definition benachteiligter Gebiete vorgeschlagen. Demnach würden in Deutschland einige Gebiete aus dieser Kategorie rausfallen. Als Ausgleich erhalten die Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, zusätzliche Ausgleichszahlung nach eigenen Kriterien zu genehmigen.

Umverteilung der Beihilfen

Mit der GAP-Reform ab 2014 entfernt sich die EU zudem weiter von den historischen Prämienzahlungen. Das historische Prämienmodell hat die Produktion gefördert. Wer viel und intensiv produzierte, erwarb hohe Prämienansprüche (Stichwort: Milchseen, Butterberge). In Deutschland wird die Agrarförderung seit 2003 schrittweise reformiert, bis 2013 soll sie gänzlich von Produktion und historischen Prämien entkoppelt sein. "Es gibt dann eine regional einheitliche Hektarprämie von etwa 315 Euro für Grünland und Acker", hatte Landwirtschaftsministerin Aigner Ende 2010 in einem Interview mit der FAZ erklärt.

In anderen EU-Ländern wurde diese Reform bisher nicht angepackt. "Der in Deutschland bereits ausgetragene Konflikt steht anderen Länder wie Frankreich noch bevor, da sie noch das pure historische Prämienmodell haben und ihre 1992 festgelegten Prämien bisher nicht verändert haben. Für Frankreich wird das in der GAP-Reform die größte Kröte zu schlucken sein", so Häusler.

Ost-West-Konvergenz als Sollbruchstelle

Außerdem soll eine schrittweise Angleichung der Hektarprämien zwischen den Mitgliedsstaaten erreicht werden. Das Thema der Konvergenz wird ein starkes "Ost-West-Thema" sein, so Häusler. " Auch mit den Vorschlägen, die wir jetzt gemacht haben, bleibt ein großer Unterschied zwischen Ländern wie Lettland und Italien bestehen." Es sei daher bereits absehbar, dass die Regierungschefs der osteuropäischen Länder versuchen werden, eine noch stärkere Angleichung zu erreichen. "Das ist die Sollbruchstelle unseres Vorschlages. Da brauchen wir uns keine Illusionen machen", so Häusler.

Im Interview mit EURACTIV hat Landwirtschaftskommissar Ciolo? erklärt, dass die Direktzahlungen für die "alten" Mitgliedsstaaten um 1 bis 7 Prozent sinken werden. Im Gegenzug werden die Hektarprämienin den "neuen" Mitgliedsstaaten angehoben. Für die Landwirte in Lettland wird die Umverteilung schnell spürbar: Laut Kommissionsvorschlag könnte die Hektarprämie dort von 87 Euro (2013) auf 140 Euro (2020) angehoben werden. Das wäre eine 62-Prozent-Steigerung innerhalb von sieben Jahren.

Andere osteuropäische Länder, etwa Ungarn oder Slowenien, würden dagegen weniger von der Konvergenz profitieren, da ihre derzeitige Hektarprämie bereits über 90 Prozent des EU-Durchschnitts liege, so Ciolo?.

Sicherheitsnetz

Die Marktregulierung soll nach dem Willen der Kommission auf ein Sicherheitsnetz von privater Lagerhaltung und öffentlicher Intervention in Krisenfällen beschränkt werden. Ein wichtiges Ziel der Reform sei es, dass die EU flexibel auf Preisschwankungen reagiere, ohne künstliche Märkte zu erzeugen.

Forschungsbudget verdoppelt

Die Mittel für Agrarforschung und -innovation sollen für die kommende Haushaltsperiode auf 4,5 Milliarden Euro verdoppelt werden. "Forschung und Landwirtschaft müssen wieder zusammengebracht werden. Die Forschung muss wieder wissen, was die landwirtschaftlichen Beriebe brauchen. Und die landwirtschaftlichen Beriebe müssen in bestimmten Bereichen wieder den Zugang zu Forschung und Entwicklung haben", so Häusler.

Lebensmittelversorgungskette

Die Kommission will die Position der Landwirte in den Verhandlungen mit Lebensmittelkonzernen stärken. Dazu sollen die EU-Wettbewerbsvorschriften für die Landwirtschaftsbranche so geändert werden, dass die bisher vereinzelt agierenden Landwirte sich künftig leichter in Erzeugerorganisationen und Branchenverbände zusammenschließen können.

Transparenz der Agrarsubventionen

Häusler bestätigte gegenüber EURACTIV.de, dass die EU-Kommission bis Jahresende einen Vorschlag vorlegen wird, in welcher Form künftig die Daten der Empfänger von Agrarsubeventionen veröffentlicht werden dürfen. Aufgrund eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs dürfen derzeit nur juristische Personen als Empfänger von Agrargeldern veröffentlicht werden. Die Veröffentlichung personenbezogener Daten natürlicher Personen wurde aus Datenschutzgründen vorläufig untersagt.

Allein 2010 wurden über 58 Milliarden Euro aus dem EU-Agrarhaushalt an Landwirte und Unternehmen in den 27 EU-Staaten ausgezahlt. Deutsche Agrarhilfe-Empfänger erhielten im vergangenen Jahr sieben Milliarden Euro.

Michael Kaczmarek

Reaktionen

Der Ausschuss der Regionen (AdR) begrüßte den Vorschlag, einen Teil der Direktzahlungen künftig an umweltverträgliche Maßnahmen zu knüpfen. Insgesamt zeigte sich der AdR allerdings wenig überzeugt von den Kommissionsvorschlägen. AdR-Präsidentin Mercedes Bresso bedauerte, dass eine schnelle Angleichung der Hektarprämien zwischen den Mitgliedsstaaten verzögert werde. "Diese zu zaghaften Vorschläge sind sehr weit von der von uns geforderten Gleichstellung der Regionen entfernt." Auch zeigte sich Bresso enttäuscht von der zu weit gefassten Definition der "aktiven Landwirte".

Der AdR fordert zudem, dass die geplante Höchstsumme (Deckelung) für Direktzahlungen deutlich abgesenkt wird. Die dadurch frei werdenden Mittel sollten zur Unterstützung kleiner Landwirtschaftsbetriebe und benachteiligter Gebiete eingesetzt werden. Nur so könne mehr Gerechtigkeit zwischen den Landwirten sichergestellt werden, argumentierte der AdR.

Bundeslandwirtschaftsministerin Ilse Aigner (CSU) sagt zu den Plänen der EU-Kommission zur künftigen Agrarpolitik: Gut sei die grundsätzliche Richtung, die Umweltbeiträge der Landwirtschaft zu steigern. Kritisch sieht sie Überlegungen, Direktzahlungen ab einer bestimmten Betriebsgröße zu kappen und an die Zahl der Arbeitskräfte zu koppeln.

Der CSU-Europa-Abgeordnete Albert Deß kündigte an, dass das Europäische Parlament als Mitgesetzgeber für eine starke EU-Agrarpolitik zur Sicherung der Lebensmittelproduktion in Europa sowie weniger Bürokratie für die Landwirte kämpfen werde. "Europas Landwirte erfüllen heute viel mehr Aufgaben als in der Vergangenheit. Sie müssen die Lebensmittelversorgung angesichts einer zunehmenden Weltbevölkerung sicherstellen, zum Kampf gegen den Klimawandel beitragen, und unsere Umwelt schützen, während sie gleichzeitig die höchsten Standards für Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit und Umweltschutz erfüllen. Die künftige EU-Agrarpolitik muss sicherstellen, dass Landwirte auch in Zukunft diese Aufgaben erfüllen können, die der Gesellschaft insgesamt zu Gute kommen", sagte Deß.

Die konservative Fraktion (EVP) werde dabei für Bürokratieabbau eintreten. "Die Cross-Compliance-Regeln müssen stark vereinfacht werden, damit Landwirte mehr Zeit auf den Feldern oder im Stall verbringen können anstatt hinter ihren Schreibtischen", so Deß. Zudem müsse die GAP flexibler werden und die unterschiedlichen Bedingungen der Landwirtschaft in Europa in Betracht ziehen. "Es ist unmöglich, Bergregionen und Flachland in einen Topf zu werfen". Deß warnte dabei vor einer übereilten Aufgabe landwirtschaftlicher Flächen. "Mit einer steigenden Weltbevölkerung steigt auch die Nachfrage nach Lebensmitteln. Wir brauchen Anreize für mehr Wachstum. Alles andere ist unverantwortlich".

Die SPD-Europaabgeordnete Ulrike Rodust begrüßte die Kommissionspläne zur GAP-Reform ab 2014 als "ordentliche Arbeitsgrundlage, allerdings mit noch erheblichem Nachbesserungsbedarf". Erfreut zeigte sich Rodust über die Pläne, Betriebe mit vielen Beschäftigten besonders zu berücksichtigen: "Wir müssen dafür sorgen, Betriebe und Genossenschaften, die Arbeitsplätze im ländlichen Raum schaffen, zu fördern und nicht durch die geplante Deckelung der Direktzahlungen zu benachteiligen. Der Vorschlag der Kommission setzt hierbei die richtigen Prioritäten. Die müssen wir in den anstehenden Verhandlungen zur Reform verteidigen." Allerdings gab Rodust zu bedenken, dass die Pläne der Kommission Gefahr laufen, einen nicht unerheblichen bürokratischen Aufwand zu produzieren.

Die FDP-Europaabgeordnete Britta Reimers: "Es ist weiterhin eine Koppelung von Umweltschutzleistungen an die Direktzahlungen vorgesehen. Das ist nicht sinnvoll. Der Landwirt muss die Wahl haben, mit Umweltschutz einen vergleichbaren Deckungsbeitrag erzielen zu können, wie mit der Nahrungsmittel- und Energieerzeugung. Werden mehr Umweltschutzmaßnahmen gewünscht, müssen diese mit Erlösen für die Landwirte vergütet werden, die mit Markterlösen vergleichbar sind." Bezüglich der geplanten degressiven Reduzierung der Direktzahlungen und der Definition des "aktiven Landwirtes" sagte Reimers: "Die Kommission versucht, Vorwürfen zu begegnen, Großkonzerne mit den Direktzahlungen zu alimentieren. Die Lösungsvorschläge werden aber zu bürokratischen Belastungen führen, ohne ihren Zweck tatsächlich zu erfüllen. Deswegen lehne ich die Kappung der Direktzahlung ab. Jeder Hektar öffentlicher Güter ist gleich viel wert. Die Ausnahmeregel für Kleinbetriebe in der Definition des ‚aktiven Landwirts‘ verursacht nur bürokratische Lasten, sie sollte für alle Betriebe gleich gelten."

Der Grünen-Europaabgeordnte Martin Häusling: "Die heute vorgestellten Reformvorschläge der EU-Kommission bleiben weit hinter unseren Erwartungen zurück. Hier wurde die große Chance, die europäische Landwirtschaft wirklich nachhaltiger, klimafreundlicher und gerechter zu machen, nicht genügend genutzt. Die viel ehrgeizigeren Pläne, die die Kommission vor knapp einem Jahr vorgestellt hatte, wurden unter dem enormen Druck der ‚Koalition der Unwilligen‘ – der Mitgliedstaaten, allen voran Deutschland, und der Agrarlobby – verwässert."

Von dem versprochenen "Greening" der Agrarpolitik sei nicht viel zu sehen. "Zwar werden die Direktzahlungen an die Bauern nun noch stärker an ökologische Kriterien gebunden, was wir begrüßen. Aber die wichtigste Maßnahme, um eine grünere Landwirtschaft zu erreichen, wurde völlig beschnitten: die Fruchtfolge. Ein bäuerlicher Betrieb muss lediglich auf 30 Prozent der Anbaufläche die Fruchtfolge anwenden, auf den restlichen 70 Prozent kann er weiterhin Monokulturen wie etwa Mais anbauen. Mit dieser Regelung kann die Fruchtfolge ihre positiven Wirkungen auf die Bodenqualität, die Artenvielfalt, den Klimaschutz und die Reinhaltung der Gewässer nicht entfalten", so Häusling.

"Bisher werden die meisten Subventionen von denen eingestrichen, die sie nicht brauchen, also von Großbetrieben und der Agrarindustrie. Das wird sich auch nach der Reform nicht entscheidend ändern. Die Einführung eines Beihilfenplafonds ist zwar ein Schritt in die richtige Richtung. Aber der Schwellenwert von 150.000 Euro, ab dem die Kappung der Zahlungen beginnt, ist zu hoch. Um wirklich die kleineren Betrieb zu begünstigen, müsste ein Wert von 80.000 Euro angesetzt werden", so Häusling. Ein Trostpflaster sei, dass nun bei den Subventionen auch die Zahl der Arbeitsplätze, die ein Betrieb schafft, und seine Leistungen für den Umweltschutz berücksichtigt werden.

Auch eine anderes Ziel der Agrarreform sei den Besitzstandswahrern unter den Mitgliedstaaten, allen voran Deutschland und Frankreich, zum Opfer gefallen: "Die Umverteilung der Subventionen zwischen alten und neuen Mitgliedstaaten hat kaum stattgefunden. Bei der ländlichen Entwicklung, der so genannten zweite Säule der GAP, lässt das neue System den Mitgliedstaaten zu viel Gestaltungsspielraum. In Zukunft sollen sie unter sechs Prioritäten für ihre nationalen Entwicklungspläne wählen können, wobei vor allem die neue Kategorie ‚Innovation und Wissenstransfers‘ wegen mangelnder Definition der Begriffe sehr dehnbar ausgelegt werden kann."

Marita Wiggerthale, Agrarexpertin der Entwicklungshilfe-NGO Oxfam, stellt der EU-Kommission ein Armutszeugnis für ihren Reformvorschlag aus. "Er enthält keine guten Neuigkeiten für Kleinbauern und Kleinbäuerinnen in armen Ländern, die unter Billigimporten leiden und durch die steigende Nachfrage nach Soja verdrängt werden." Aus Umweltsicht bringe der Vorschlag positive, aber bescheidene Verbesserungen mit sich. In Zukunft solle der Natur auf sieben Prozent der landwirtschaftlichen Fläche Vorrang eingeräumt werden. Dies reiche jedoch nicht aus, um den Anbau von Monokulturen wie Mais zurückzufahren und die Industrialisierung der Landwirtschaft aufzuhalten.

Der Deutsche Bauernverband erklärte, er unterstütze die Einrichtung eines Krisenfonds und die Junglandwirteförderung, lehnte aber andere Aspekte des Kommissionsvorschlags ab: "Die Ziele von EU-Agrarkommissar Dacian Ciolos für eine Weiterentwicklung der EU-Agrarpolitik von 2014 bis 2020 sind richtig. Mit seinen vorgeschlagenen Maßnahmen werden sie aber nicht zu erreichen sein. Auch den Verbrauchern nehme sie die Sicherheit bei der Versorgung mit heimischen Lebensmitteln", erklärte der Präsident des Deutschen Bauernverbandes (DBV), Gerd Sonnleitner, in einer ersten Stellungnahme.

"Die deutschen Bauern sind bei der Erzeugung von Lebensmitteln, Bioenergie und nachwachsenden Rohstoffen den Prinzipien einer nachhaltigen, umweltschonenden und tierschutzgerechten Wirtschaftsweise verpflichtet. Seit der EU-Agrarreform von 2003 haben die Bauern eine „gegrünte“ Agrarpolitik voll umgesetzt", betonte Sonnleitner. Darin gebe es keinen Widerspruch mit der EU-Kommission. Doch angesichts der weltweit steigenden Nachfrage nach Lebensmitteln, des zunehmenden Bedarfs an Bioenergie – auch angesichts der in Deutschland beschlossenen Energiewende – und des Verbrauchs an nachwachsenden Rohstoffen seien Ciolos Vorschläge zur Flächenstilllegung nicht mehr zeitgemäß. Sie gefährdeten den eingeschlagenen Weg einer wettbewerbsfähigen, ökologischen und sozialen Landwirtschaft, die in Deutschland Rückgrat einer Branche mit 5 Millionen Erwerbstätigen sei.

EURACTIV.com hat weitere Reaktionen in einem englischsprachigen Beitrag zu diesem Thema zusammengefasst.