Das Binnenmarkt-Notfallinstrument: Risiken und Nebenwirkungen

Durch das Binnenmarktnotfallinstrument will die EU verhindern, dass sich Versorgungsengpässe wie zu Beginn der Covid-19-Pandemie wiederholen. Es läuft allerdings Gefahr, zu einer selbsterfüllenden Prophezeiung zu werden und Lieferengpässe und Preisrallyes auszulösen, die es ansonsten gar nicht gegeben hätte.

Matthias Kullas ist Fachbereichsleiter am Centrum für Europäische Politik. Lukas Harta ist wissenschaftlicher Referent am Centrum für Europäische Politik

Mit dem Binnenmarktnotfallinstrument (Single Market Emergency Instrument, SMEI) möchte die EU-Kommission die Verfügbarkeit von strategisch wichtigen sowie krisenrelevanten Waren und Dienstleistungen sicherstellen. 

Das SMEI sieht hierzu eine Vielzahl von Maßnahmen vor. Diese reichen von Auskunftsersuchen an Unternehmen über ihre Lieferketten bis hin zur Vorgabe für Unternehmen, vorrangige Aufträge anzunehmen. Auch an die Mitgliedsstaaten richtet sich das SMEI. Ihnen kann es verbieten, innerhalb der EU Ausfuhrverbote oder andere Maßnahmen gleicher Wirkung für systemkritische Waren oder Dienstleistungen einzuführen.

Zudem ist es den Mitgliedstaaten verboten, den freien Verkehr von Personen zu beschränken, die an der Herstellung oder Erbringung von strategisch wichtigen und krisenrelevanten Waren und oder Dienstleistungen beteiligt sind, wenn dies Engpässe bei diesen Waren und Dienstleistungen herbeiführen würde. Außerdem können die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, strategische Reserven zu bilden. Bereits diese kurze – nicht abschließende – Aufzählung der Maßnahmen zeigt deutlich, dass das SMEI ein scharfes Schwert ist. Es greift teils massiv in unternehmerische und mitgliedstaatliche Entscheidungen ein. 

Die Maßnahmen des SMEI, die sich an Unternehmen richten, sind allerdings nicht geeignet, die Verfügbarkeit von krisenrelevanten Waren und Dienstleistungen sicherzustellen. Denn in einer Marktwirtschaft haben Unternehmen ohnehin einen großen Anreiz hierzu. Andernfalls erleiden sie Verluste beziehungsweise erwirtschaften weniger Gewinne. Sie haben daher ein großes Interesse, resiliente Lieferketten aufzubauen, etwa durch Diversifizierung ihrer Zulieferer oder den Aufbau von Reserven. 

Dennoch lassen sich Lieferengpässe auch in einer Marktwirtschaft nie ganz vermeiden. Zu Lieferengpässen kommt es, wenn ein oder mehrere Ereignisse eintreten, die viele Unternehmen nicht vorhergesehen haben. So wurden die Lieferengpässe in den vergangenen Jahren unter anderem durch Naturkatastrophen, politische Sanktionen, Brände, Grenzschließungen, Lockdowns oder die Blockade des Suezkanals ausgelöst. Auch wenn viele Unternehmen auf diese Ereignisse nicht ausreichend vorbereitet waren, so haben sie hierauf schnell reagiert, etwa indem sie nicht verfügbare Produkte ersetzt oder ihre Lieferkette umstrukturiert haben. Die Engpässe wurden so überwunden. Zudem haben Unternehmen daraus gelernt und ihr Verhalten angepasst, sodass die Lieferketten nun resilienter sind. Die EU-Kommission ist nicht besser darin, Ereignisse vorherzusehen, die die Lieferkette stören könnten, als Millionen von Unternehmen. Dass Unternehmen besser geeignet sind als Behörden, mit Knappheiten umzugehen, haben die Erfahrungen Europas nach dem Zweiten Weltkrieg sehr deutlich gezeigt. 

Im besten Fall legt das SMEI Unternehmen nur bürokratische Lasten auf, etwa durch die Auskunftspflichten. Auch sie können aber ein Scherflein zur Inflation beitragen, wenn die Unternehmen die höheren Kosten weiterreichen können. Im schlimmsten Fall löst das SMEI Lieferengpässe und Preisrallyes aus, die es ohne es nicht gegeben hätte. Denn spätestens, wenn die EU-Kommission erklärt, dass eine Knappheit bei einer strategisch wichtigen oder krisenrelevanten Ware oder Dienstleistung droht, werden Unternehmen darauf reagieren. Selbst wenn sie die Einschätzung der EU-Kommission nicht teilen, werden sie – falls möglich – vorsorglich Reserven anlegen. Dies kann dann zu einem tatsächlichen Mangel und Preiserhöhungen führen. Die Einschätzung der Kommission, dass eine Knappheit droht, könnte so zu einer selbsterfüllenden Prophezeiung werden. 

Darüber hinaus stellt die Pflicht, vorrangige Aufträge anzunehmen, einen starken Eingriff in die unternehmerische Freiheit dar. Unternehmen könnten so gezwungen werden, gegen ihren Willen bestimmte Aufträge anzunehmen und vorrangig zu behandeln. Zu diesem Eingriff in die unternehmerische Freiheit kommt als logische Konsequenz hinzu, dass andere Unternehmen auf die Lieferung der Ware zumindest vorübergehend verzichten müssten, wenn ein Unternehmen einen vorrangigen Auftrag annimmt. Damit werden Märkte zugunsten jener Unternehmen verzerrt, deren Aufträge vorrangig behandelt werden, und zulasten jener Unternehmen, deren Aufträge zurückgestellt werden. Entschädigt werden sollen sie dafür nicht. Das SMEI sieht ausdrücklich vor, dass Unternehmen, die einen vorrangigen Auftrag annehmen, nicht für daraus folgende Vertragsverletzungen haften. Das ist zwar sachlich dringend geboten, aber stattdessen müsste die öffentliche Hand, die die Zurückstellung des Auftrags verursacht hat, die Kosten tragen.

Die Maßnahmen des SMEI, die den Mitgliedstaaten verbieten, den Binnenmarkt für systemkritische Waren und Dienstleistungen einzuschränken, sind hingegen geeignet, die Versorgung mit solchen Waren oder Dienstleistungen zu verbessern. Situationen, wie sie während der Covid-19-Pandemie aufgetreten sind, als Engpässe durch mitgliedstaatliche Beschränkungen des Binnenmarkts verstärkt oder sogar ausgelöst wurden, könnten so vermieden werden. Damals hatten viele Mitgliedstaaten zur Eindämmung der Covid-19-Pandemie Grenzkontrollen und Einreisebeschränkungen eingeführt.

Diese Einschränkungen führten dazu, dass Arbeitnehmer ihrer Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat nicht nachgehen konnten. Insbesondere Personen, die im Gesundheitssektor in einem anderen Mitgliedstaat arbeiteten, fehlten dadurch für die Bekämpfung der Krise. Die Grenzkontrollen erschwerten auch den Handel mit Gütern im Binnenmarkt. Für einige Güter war der Handel im Binnenmarkt gar nicht mehr möglich. Denn nahezu alle Mitgliedstaaten verhängten einseitig Exportverbote für bestimmte Waren, insbesondere medizinische Schutzausrüstungen. Das SMEI kann dazu beitragen, dass sich so etwas nicht wiederholt und Waren im Binnenmarkt gehandelt und mithin effizient verteilt werden.