Mangelnde Europa-Kenntnisse der Parlamentarier

DGAP-Analyse von Agnieszka ?ada (II)

Die Abgeordenten des Europäischen Parlaments und die des Deutschen Bundestag arbeiten zu wenig vertrauensvoll zusammen. Sie haben unterschiedlichen Stellenwert in der Gesellschaft und sollten ihre Kommunikationskanäle besser nutzen. Analyse von Agnieszka ?ada, Gastwissenschaftlerin der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP).

Die Autorin

Dr. Agnieszka ?ada ist Leiterin des Europa-Programms am Institut für Öffentliche Angelegenheiten (ISP) in Warschau. Im Januar und Mai 2013 war sie im Rahmen eines DAAD-Stipendiums Gastwissenschaftlerin am Alfred von Oppenheim-Zentrum für Europäische Zukunftsfragen der DGAP, was diese Arbeit ermöglicht hat. Der Beitrag wurde EURACTIV.de vorab zur Verfügung gestellt.

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Herausforderung 1: Konkurrenz der Institutionen

Die erste Herausforderung besteht in der Kon­kurrenz zwischen den Institutionen. Das Selbst­verständnis und das Image der nationalen Parla­mentarier auf der deutschen politischen Bühne unterscheiden sich von dem ihrer Kollegen aus dem EP. Zugleich sind nicht alle MdB Experten in EU-Fragen. Um die Zusammenarbeit in der Europa-Politik zu verbessern, müssen diese Diskre­panzen überwunden werden.

In Deutschland gehören die EU-Abgeordneten bis auf einige namhafte Ausnahmen (wie etwa Martin Schulz, SPD, Elmar Brok, CDU, Alexander Graf Lambsdorff, FDP, oder der mittlerweile verstorbene Lothar Bisky, Die Linke) zu den im Lande selbst kaum präsenten Politikern.

Die MdEP sind, vor allem in der Innenpolitik, oft wenig präsent. Selbst in Fragen der Außenpolitik trifft dies zu, abgesehen von den oben genannten "Stars". Sie werden selten von den Medien zitiert, wodurch sie für die Bürger eher unbekannt bleiben. Einige sitzen schon seit Jahren im EP, sind Europa-Experten und leisten häufig sehr gute Arbeit in den EU-Strukturen. Sie konzentrieren sich auf eng umgrenzte Themen und sind in ihren Bereichen in Brüssel gut vernetzt.

EP: Abstellgleis für nationale Politiker?

Das unterstützt sie jedoch nicht dabei, Rang und Namen in der nationalen Politik zu erringen. Die Wahl in das EP bedeutet für einen Politiker bisher eher den Abstand von der Politik im Heimatland. Die Parteien schicken gelegentlich auch Abgeordnete nach Brüssel, die in Deutschland nicht mehr "bequem" sind oder auch deren Zeit schon dem Ende zugeht. Sie sitzen danach ab und zu in Parteigremien, vertreten die Partei aber nicht als ihre wichtigsten Repräsentan­ten.

Die Mitglieder des Bundestags haben in der Gesellschaft einen viel höheren Stellenwert als die MdEP, was mit dazu beiträgt, dass die beiden Sei­ten nicht immer intuitiv bereit sind, vertrauensvoll zusammenzuarbeiten.

Fehlende Europa-Kenntnisse, mangeln­des Bewusstsein

Andererseits gewinnt der Bundestag immer stärker an Bedeutung in Europa-Fragen, was die Bun­destagsmitglieder gerne besonders hervorheben. Deshalb haben die MdEP auch ein Interesse daran, enger mit der Hauptstadt verbunden zu sein, um nicht marginalisiert zu werden. Am Ende fehlen aber nicht selten die Ansprechpartner.

Im Bundestag gibt es Politiker, die sich stärker mit europäischen Fragen beschäftigen, und solche, die geringere bis gar keine EU-Kompetenz besitzen. Bei wichtigen Abstimmungen im Plenum mögen sie die wachsende Rolle ihrer Kammer unterstrei­chen. Im Alltagsleben des Bundestags, vor allem in der Arbeit der Fachausschüsse, fehlt ihnen aber oft noch immer das generelle Bewusstsein, dass heutzutage fast alle Politikbereiche stark mit der Europa-Politik verbunden sind, oder, anders gesagt, dass die Europa-Politik ein Querschnittsfeld von verschiedenen Fachpolitiken darstellt. So hat nicht (mehr) der Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union (EU-Ausschuss) die feder­führende Rolle bei verschiedenen EU-Fragen inne.

Insoweit sollten sich alle Abgeordneten zumindest in gewissem Umfang mit den europäischen Aspekten ihrer Spezialisierung auskennen und sich entsprechend informieren. Das gleiche gilt für ihre Mitarbeiter, die oft nur wenig darüber wissen, wie die Prozesse in Brüssel ablaufen. Ohne die Kenntnis der EU-Strukturen und der dortigen Zeit­abläufe können sie sich nur schwer zur richtigen Zeit und beim richtigen Akteur informieren oder beraten lassen oder auch eine Initiative des MdB vorstellen. Auch dies kann die Kommunikation zwischen den MdB und den MdEP erschweren.

Herausforderung 2: Zersplitterte Kompetenzen in Europa-Fragen

Die auf verschiedene Bundestagsausschüsse auf­geteilte Europa-Kompetenz stellt eine weitere Herausforderung dar. Es ist zwar richtig, dass nicht alle Themen vom EU-Ausschuss, sondern eher von Fachpolitikern bearbeitet werden, weil sie das Wissen im jeweiligen Bereich haben und der EU-Ausschuss mit allen Detailfragen überfordert wäre. So sind beim EU-Ausschuss vor allem die Grund­satzfragen der Integration, der Erweiterung der EU und der Außenbeziehungen der EU geblieben.

Der Haushalts- oder auch der Finanzausschuss haben im Zuge der Krise deutlich an Relevanz gewonnen und üben heutzutage die federführende Rolle zum Beispiel bei EU-Fragen wie dem Mehrjährigen Finanzrahmen oder der Entwicklung der Banken­union aus.

Diese zwei Ausschüsse haben in den letzten Jahren die Hauptentscheidungen getroffen und so den EU-Ausschuss politisch immer mehr marginalisiert. Aber auch andere Ausschüsse, bis hin zum Bereich des Sports, müssen mittlerweile Entscheidungen treffen, die mit laufenden EU-Integrationsprozessen verbunden sind.

Zudem haben die Fachausschüsse die vorrangige Zuständigkeit für die Subsidiaritätsrüge. Genau hier treten Schwierigkeiten auf. Wie bereits erwähnt, fehlt den MdB oft das Bewusstsein dafür, welche Bedeutung Europa-Fragen in ihrem Bereich haben. Außerdem vernachlässigen sie die EU-Fragen, weil sie die nationalen Themen, die ihrer Meinung nach von größerem Interesse für Medien und Bürger sind, bevorzugen.

Auch die Mitarbeiterstrukturen in den Ausschüssen sind oft nicht dem Kompe­tenzzuwachs angepasst. Entsprechende Reformen sind aber im Bundestag gegenwärtig im Gange, so dass die Abgeordneten mit höher qualifizierten Mitarbeitern ausgestattet werden. Bei den Subsi­diaritätsfragen fehlt aber vielen Mitgliedern und Mitarbeitern von Fachausschüssen das Wissen, wie das Verfahren abläuft. Am Ende fällt dabei vieles schlicht unter den Tisch.

Während die Fachausschüsse an Bedeutung gewinnen, öffnet sich für sie aber keine formelle Möglichkeit, sich enger und direkt im Bundestag mit den Kollegen aus dem EP auszutauschen. Denn dies findet nur im EU-Ausschuss statt. Dort haben MdEP das Recht, an Sitzungen teilzuneh­men.11 Da andere Ausschüsse hinter verschlosse­nen Türen tagen, haben die MdEP dort keinen formell geregelten Zugang zu Diskussionen und Entscheidungsprozessen.

Die Mitwirkungsberechtigung im EU-Ausschuss ist in ihrer aktuellen Form auch nicht optimal. Ers­tens sind nur 16 Mitglieder des EPs zur Teilnahme berechtigt. In der laufenden Wahlperiode sind dies 7 Parlamentarier aus der CDU/CSU, 4 aus der SPD, 2 jeweils aus der FDP und Bündnis 90 / Die Grü­nen sowie eine Person von den Linken. Es stellt sich dabei die Frage, wieso nicht alle MdEP das Recht haben können, zu der Sitzung zu kommen, um sich auszutauschen, vor allem, wenn eine große Bandbreite von Themen bearbeitet wird.

Die in der Bundestagssatzung enthaltene Regel erlaubt den nach Quotenprinzipien von den Frakti­onen ausgewählten und vom Bundestagspräsidenten ernannten MdEP, an jeder Sitzung des Ausschusses teilzunehmen. Sie können alle Dokumente, die den MdB zur Verfügung stehen, bekommen. In den Sitzungen haben sie Rederecht, jedoch nur im Rah­men der Zeit, die ihrer Bundestagsfraktion zur Ver­fügung steht. Abstimmen dürfen sie allerdings nicht. Für die Teilnahme an den Sitzungen bekommen sie keine zusätzliche Vergütung.

Die MdEP kommen aber eher selten zu den Sitzungen des Ausschus­ses. Ein Grund der niedrigen Anwesenheitsraten ist, dass die Sitzungen des EU-Ausschusses immer mittwochs stattfinden, also zu einem Zeitpunkt, zu dem sich die MdEP fast immer in Brüssel oder Straßburg befinden. Wiederum werden die Themen, die man im Bundestag diskutiert, oft bereits zuvor im EP erörtert, so dass ein Meinungsaustausch für die MdEP nicht mehr so sehr von Bedeutung ist. Der Zeithorizont ist zu unterschiedlich.

Herausforderung 3: Kommunikationskanäle nutzen

Diese Zeitperspektive auszugleichen, ist eine der wichtigsten Aufgaben des Bundestagsbüros in Brüssel sowie der Europa-Büros in Berlin.

Um die Mitglieder des Bundestags entsprechend über die EU-Angelegenheiten zu informieren, wur­den seit 2005 konkrete Maßnahmen in der Bundes­tagsverwaltung ergriffen. Der damals gegründete Aufbaustab für Europa wurde danach in ein Refe­rat umgewandelt. Im Jahr 2007 wurde zusätzlich ein Verbindungsbüro des Bundestags in Brüssel eingerichtet.

Außer den Bundestagsbeamten, die vor allem Sachinformationen in Form eines Newsletters weiterleiten und Reisen von MdB nach Brüssel organisieren, sitzen in diesem Büro auch Fraktions­vertreter, die von der Bundestagsfraktionen bezahlt und angestellt werden.

Die Anwesenheit von Fraktionsmitarbeitern macht den deutschen Fall so einzigartig. Kein anderes Land hat ein ähnliches Instrument aufgebaut. Andere EU-Mitgliedstaaten haben gerade mal ein oder zwei Mitarbeiter, die in den EP-Gebäuden ein Büro haben.

Jeder deut­schen Fraktion ist es freigestellt, wie viele Leute – momentan sind es 1 bis 4 Personen – sie einsetzt und welche Aufgaben sie ihnen überträgt. Diese Mitarbeiter liefern politische Einschätzungen, die die durch die Beamten verschickten Informationen ergänzen. Sie machen Vorschläge, welche Fragen für die Fraktion wichtig sein könnten, und empfehlen, was die MdB gegenüber der Regierung machen können, um Synergieeffekte zwischen der europäischen und der deutschen Politik zu schaffen.

Dabei wählen sie die Themen aus, die für die Partei gerade eine besondere Bedeutung haben. Um seine Aufgaben wahrzunehmen – informieren, beraten und vernetzen –, reist der entsprechende Vertreter für die Sitzungswochen nach Berlin. Die Frage, in wieweit diese Informationen wirklich genutzt wer­den, ist jedoch nur schwer messbar. In Gesprächen in Berlin und Brüssel waren die Meinungen dazu recht unterschiedlich.

Die Dienstleistungen, die das Büro des Bundestags anbietet, werden nur vom Bundestag und seinen Mitgliedern genutzt. Der Regierungsverwaltung steht die Ständige Vertretung für die Kontakte mit dem EP zur Verfügung. Umgekehrt aber liefert das Verbindungsbüro die Dokumente aus den Minister­räten an die MdB.

Eine ähnliche Funktion wie die Fraktionsvertreter im Verbindungsbüro in Brüssel haben Mitarbeiter der deutschen Fraktionen aus dem Europäischen Parlament in Berlin. Die sogenannten Europa-Büros von CDU/CSU, SPD und FDP dienen dazu, Kontakte zu knüpfen, möglichst schnell inhaltliche Punkte zu identifizieren und zu kom­mentieren sowie beide Seiten auf dem Laufenden zu halten.

Ihre Aufgabe ist es auch – neben der Weiterleitung von Informationen aus dem Bundes­tag nach Brüssel –, Reisen von MdEP nach Berlin zu unterstützen. In diesem Fall geht es aber weni­ger um logistische Arbeit, sondern vielmehr um eine inhaltliche Beratung. Die Fraktionsmitarbeiter in beiden Städten, Berlin und Brüssel, organisieren aber auch gemeinsame Sitzungen von Bundestags­mitgliedern, EU-Abgeordneten und Landespoliti­kern aus der eigenen Partei.

Im Fall der CDU/CSU sind es so genannte "Koordinierungsgruppen" zu verschiedenen Fachthemen (zum Beispiel: Wirt­schaft, Energie, Inneres und Recht), die mindestens zwei Mal pro Jahr, oft auch häufiger tagen. Die SPD hat eine EU-Arbeitsgruppe, Die Grünen haben ein "Europa-Bund-Land-Treffen", und die FDP die so genannte "Arbeitsgruppe Querschnitt EU", die alle mehrmals pro Jahr zusammen kom­men.

Alle paar Wochen wird dann ein konkretes Thema besprochen, so dass entsprechende Fach­politiker sich besser austauschen und informieren können. Diese Termine dienen aber auch dazu, politische Entscheidungen zu organisieren. Die Auseinandersetzungen, zu denen es dabei kommen kann, verändern das Bewusstsein auf beiden Seiten.

Außer diesen Terminen gibt es nicht viele Mög­lichkeiten, sich persönlich zu treffen. Das Angebot – keine Pflicht –, an diesen Sitzungen teilzunehmen, nutzen aber bisher eher wenige MdB und MdEP. Als Grund dafür wird der enge Terminkalender der Abgeordneten genannt.

In Berlin wie in Brüssel kümmern sich die Frak­tionsmitarbeiter vor allem um den Informations­austausch. Auch wenn viele noch zurückhaltend äußern, sie hätten keinen Anspruch auf einen direkten Einfluss auf die Meinungen und Ent­scheidungen der Kollegen im Bundestag oder EP, ist gerade ihre politische Rolle sehr wichtig. Sie sind nämlich diejenigen, die die Abgeordneten auf beiden Ebenen darauf aufmerksam machen kön­nen, welches für die eigene Partei wichtige Thema gerade von dem anderen Parlament erörtert wird, und Vorschläge unterbreiten, wie man sich einbrin­gen könnte. Das unterscheidet sie von Verwaltungs­beamten sowohl im Verbindungsbüro in Brüssel als auch im Informationsbüro des EP in Berlin. Ihre Aktivitäten sind aber immer noch weit von einer Koordinierung gemein­samer Maßnahmen entfernt, obwohl dies eines der erwähnten Zielen der Europa-Büros ist.

Die zwei anderen EP-Fraktionen – Die Grünen und Die Linke – haben keine Europa-Büros im Sinne einer Koordinationsstelle in Berlin. Im Bun­destag sitzen "normale" Mitarbeiter der MdEP. Auch hier gibt es aber Unterschiede.

Die Grünen sind die einzigen MdEP, die ihre Mit­arbeiter im Bundestag nicht als Europa-Büro orga­nisieren (10 von insgesamt 14 MdEP). Eine Person arbeitet fast immer für zwei EU-Abgeordnete. Anders als in den anderen Parteien stehen diese Assistenten nur ihren Chefs und nicht der ganzen Fraktion zur Verfügung, was die Arbeit erleichtert und zu mehr Zielorientierung beiträgt.

Auch sie wollen dem Bundestag nahe sein, um von seiner Arbeit mehr mitzubekommen. Da sie aber nur eine kleine Gruppe bilden, brauchen sie weniger Koor­dination. Diese wird einerseits von einer Mitarbei­terin der EP-Fraktion in Brüssel geleistet. Diese Stelle kann man mit den Aufgaben eines Europa-Büros vergleichen.

Im Unterschied zu diesen ist die Mitarbeiterin allerdings in Brüssel verankert und reist regelmäßig nach Berlin. Andererseits gibt es in der Bundestagsfraktion eine Koordinierungsstelle. Diese Person sitzt in Berlin und hält engen Kontakt mit der Bundestags- und der EP-Fraktion sowie den Kollegen in Brüssel.

Nur drei von acht Mitgliedern des EP, die von der Linken kommen, haben ihre Mitarbeiter im Bun­destag. Sie sind bisher kaum sichtbar und werden noch nicht als besondere Kontaktpersonen in Ber­lin oder im nationalen Parlament wahrgenommen, obwohl die Anwesenheit vor Ort hilfreich ist und Spielräume zwischen Berlin und Brüssel bzw. Straß­burg schafft.

Es stellt sich die Frage, welche Lösung – Europa-Büros oder einzelne Mitarbeiter – effizienter ist. Natürlich ist es immer besser, wenn ein Mitarbeiter nur zwei bis drei Abgeordneten zur Verfügung steht: Dann kann inhaltliche Arbeit wirkungsvoll geleistet werden. Andererseits ist es bei zahlreichen Fraktionen viel wichtiger, die Arbeit der Mitglieder zu koordinieren und sich mehr um die Kommunikation zu kümmern. Ein gemeinsames Büro für die ganze Fraktion sei dann effektiver, als einzelne MdEP-Mitarbeiter zu haben, so wurde oft gesagt.

Deshalb ist auch die Beurteilung der Arbeit der Europa-Büros sowie der Mitarbeiter der MEP unterschiedlich. Vor allem wissen noch immer nicht alle Bundestagsmitarbeiter, dass die MdEP ihre Vertreter – in welcher Form auch immer – im Bundestag haben.

Wie unbekannt sie oft sind, kann man sehr gut bei einem Besuch in diesen Büros feststellen. Sogar den Pförtnern ist es nicht immer klar, dass in ihrem Gebäude EP-Mitarbeiter sitzen, und die Listen mit ihren Telefonnummern liegen verstaubt am Rand. Falls jemand überhaupt weiß, dass so ein Büro existiert, hat er eher wenig Kontakt mit ihm und nutzt dessen Arbeit selten. Es hängt jeweils vom einzelnen Abgeordneten und seinem Fachgebiet ab, ob das Frühwarnsystem, das die EP-Mitarbeiter in Berlin und die Bundestags­mitarbeiter in Brüssel anbieten, von der anderen Seite benutzt wird.

Wird morgen fortgesetzt.

Der erste Teil erschien am Freitag (16. Augut 2013).

Links

EURACTIV.de: DGAP-Analyse von Agnieszka ?ada (I: Parlamentarier auf verschiedenen Umlaufbahnen (16. August 2013)