Recuperar el legado del fondo de recuperación de la UE

Aunque son reservados en lo emocional, los europeos del norte son gente notablemente tolerante. ¿Fumar marihuana en público? «Natuurlijk», dicen los holandeses. ¿Conciertos durante una pandemia mundial? «Inga problem», responden los suecos encogiéndose de hombros. ¿David Hasselhoff cantando en alemán en la televisión nacional? «Das ist auch cool», asienten los alemanes.

Por desgracia, esta permisividad social rara vez se extiende a la economía, donde el típico funcionario holandés, sueco o alemán (o, para el caso, austriaco o finlandés) es tan tolerante como lo es un francés con la cocina del norte de Europa. En otras palabras, «pas tolérant du tout».

Esto es especialmente cierto cuando el debate gira en torno a la deuda común de la UE: un tema tan neurálgico para los norteños que a menudo se teme que su mera mención pueda provocar una ciática incurable.

A primera vista, la negativa de los norteños a aceptar más deuda común parece contradecir la realidad económica básica.

¿Acaso Europa no tiene enormes necesidades de inversión que deben financiarse, en parte, con dinero público? ¿Y no están los países de la UE sometidos a una presión fiscal demasiado grande como para financiar esas inversiones —que se estima que alcanzan los 800.000 millones de euros al año, es decir, el 5 % del PIB anual del bloque— a nivel nacional?

Además, ¿no es precisamente por eso por lo que numerosos analistas e instituciones independientes, entre ellos Mario Draghi, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional, apoyan la emisión de deuda conjunta para inversiones en innovación e infraestructuras críticas? ¿Y quién —salvo algún que otro europeo del sur — se atrevería a desafiar al BCE y al FMI, por no hablar del querido Mario?

Pues bien, los del norte sí lo harían. Y sus preocupaciones tampoco pueden descartarse a la ligera.

Por un lado, estos países —a los que se denomina, de forma algo despectiva, «los frugales»— suelen obtener préstamos a un coste mucho menor que el de la UE en su conjunto. ¿Por qué —argumentan— deberían apoyar la emisión de deuda de la UE que, en última instancia, obligaría a sus propios ciudadanos a pagar tipos de interés más elevados? ¿No es esto un disparate desde el punto de vista económico y una locura desde el punto de vista político?

Además, los países del norte señalan que ya han respaldado un importante programa de deuda conjunta: el denominado Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, el componente estrella del plan Next Generation EU de la UE, dotado con 637.000 millones de euros, destinado a impulsar la economía de la UE tras la pandemia con subvenciones y préstamos por valor de cientos de miles de millones de euros para fomentar el crecimiento.

Por otra parte, sostienen que este derroche de gasto financiado con deuda —que concluirá a finales de este año— tiene un inconveniente evidente: hay que devolverlo.

«No hay dinero gratis», nos dijo recientemente Jessica Rosencrantz, ministra de Asuntos Europeos de Suecia, a mí y a mi colega, Victoria Becker. «Creo que es importante que lo devolvamos y no sigamos trasladando esta carga a las generaciones futuras».

Visto desde esta perspectiva, la postura de los países del norte parece casi noble. El gasto de hoy, financiado con deuda, se convertirá en la carga financiera de mañana. La austeridad es, sencillamente, una cuestión de corrección fiscal.

O, como ha bromeado Tony Murphy, presidente del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE): «Next Generation EU tiene un nombre muy acertado, porque será la próxima generación la que tenga que pagarlo».

La ansiedad por el rendimiento

Tampoco son estos los únicos argumentos que debemos abordar los partidarios de la deuda conjunta, como yo mismo —un norteño apóstata—. De hecho, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) presenta tantos problemas que los debates sobre el endeudamiento común a menudo se asemejan a discusiones sobre el comunismo. Quizá suene bien en teoría, pero ¿no resulta terrible en la práctica?

Un problema importante es la imagen de marca: a pesar de su nombre, el RRF no es en realidad un fondo de recuperación.

Aunque se anunció en pleno apogeo de la pandemia, en mayo de 2020, el mecanismo no entró oficialmente en vigor hasta febrero de 2021, momento en el que la UE ya estaba empezando a recuperarse de la devastación social y económica causada por la COVID-19. El primer desembolso —un pago de 10.000 millones de euros a España— se produjo aún más tarde, en diciembre de 2021.

Media década después, el fondo sigue en proceso de desembolso: el plan de recuperación de Hungría (que debe aprobarse antes de que se realicen los desembolsos) no recibió luz verde de los ministros de Finanzas de la UE hasta la semana pasada.

Por supuesto, estos retrasos son habituales en Bruselas, donde los escollos burocráticos hacen que el presupuesto ordinario a largo plazo de la UE a menudo se desembolse años después de la fecha en que debería haber finalizado. (Por ejemplo, en 2023 se desembolsaron 54.700 millones de euros en fondos regionales con cargo al presupuesto de la UE para el período 2014-2020).

Pero la previsibilidad no equivale a la justificabilidad. Además, la burocracia no es la culpable de otra afirmación muy repetida —pero sumamente engañosa— sobre el RRF: que se trata del primer mecanismo de la UE «basado en el rendimiento».

Esta afirmación se basa en el hecho de que, para recibir financiación del RRF, los países de la UE deben llevar a cabo (o ejecutar) diversas reformas en ámbitos como los mercados laborales, los sistemas de pensiones o los sistemas judiciales.

Pero esto no lo convierte en absoluto en un instrumento basado en el rendimiento. Como señala Murphy, el RRF se asemeja más bien a un «instrumento de ejecución», en el sentido de que «si haces algo, se te paga una determinada cantidad de dinero».

Las formas concretas en que se supervisa el «rendimiento» del fondo también dejan mucho que desear.

Zsolt Darvas, investigador principal de Bruegel, un centro de estudios con sede en Bruselas, señala que el RRF se basa en gran medida en los denominados «indicadores de insumos», como la cantidad de dinero gastada o los contratos firmados, o en «indicadores de resultados», como el número de carreteras construidas o de empresas que han recibido apoyo. Sin embargo, se presta poca atención a los resultados y, en particular, a si parte de ese dinero se ha gastado realmente de forma adecuada.

Se trata de un descuido grave. Darvas citó a Kristalina Georgieva, exvicepresidenta de la Comisión Europea (y actual directora del FMI), quien ya en 2015 captó con elegancia la distinción entre productos y resultados: «Podemos construir una carretera con un índice de error del 0 %. Pero si no lleva a ninguna parte, sigue siendo una carretera a ninguna parte. Y es un despilfarro del 100 % del dinero de nuestros contribuyentes».

Esta cuestión está estrechamente relacionada con otra: los repetidos casos de uso indebido de los fondos, incluidos casos reales de corrupción e incluso de fraude —especialmente en España e Italia, los dos mayores beneficiarios del mecanismo—. Si a esto le sumamos otros problemas importantes —como las dificultades para recuperar los fondos malgastados y la falta de datos completos sobre quién recibió realmente gran parte del dinero—, el RRF empieza a parecer no solo un error, sino una debacle de grandes proporciones.

«Los responsables políticos de la UE deben extraer lecciones del RRF y no permitir ningún instrumento similar en el futuro sin tener una respuesta clara a la pregunta de qué obtienen realmente los ciudadanos a cambio de su dinero», tal y como ha señalado Ivana Maletić, del TCE.

En otras palabras: no lo repitan, pero si lo hacen, háganlo de forma completamente diferente.

Recuperación de la reputación

Afortunadamente, hay indicios de que la UE ha aprendido algunas —aunque hay que reconocer que no todas— de estas lecciones.

Por ejemplo, la Comisión ha incorporado un nuevo mecanismo para conceder préstamos de emergencia de la UE a las capitales en su propuesta para el próximo presupuesto a largo plazo del bloque, conocido formalmente como Marco Financiero Plurianual (MFP). Esto debería acelerar los desembolsos si una catástrofe económica volviera a azotar Europa —como muy bien podría ocurrir—.

Darvas también señaló que se han incluido algunos indicadores de rendimiento realmente útiles en la propuesta de Bruselas para el MFP posterior a 2027, como las emisiones de carbono evitadas, aunque muchos de ellos (por ejemplo, el número de jóvenes agricultores que reciben ayudas) distan mucho de ser ideales. (Maletić, por ejemplo, ha afirmado que los indicadores propuestos por la Comisión siguen siendo «decepcionantes»).

Cualquier debate razonable sobre el MRR debería mencionar también sus beneficios económicos.

El BCE, por ejemplo, ha estimado que el RRF impulsará la producción de la zona del euro hasta un 0,9 % este año y un 1,2 % para 2031 —por debajo de la previsión original de la Comisión de 2020, pero lejos de ser insignificante para un bloque que apenas ha crecido en los últimos años—. Otro estudio publicado esta semana por el Centre for Economic Policy Research, un centro de estudios con sede en Londres, reveló que el RRF tuvo un impacto especialmente fuerte en el empleo y la inversión en España, Italia y Grecia.

Philipp Lausberg, analista sénior del European Policy Centre, otro centro de estudios con sede en Bruselas, señala que el RRF también sentó un precedente para otros programas de préstamos cruciales de la UE, concretamente el programa de defensa SAFE, dotado con 150.000 millones de euros, y el fondo de apoyo a Ucrania, de 90.000 millones de euros.

El RRF «podría haberse gestionado mejor», pero su «impacto general ha sido positivo», afirmó Lausberg. «Ha supuesto un gran paso adelante hacia una capacidad fiscal de la UE más auténtica».

Contorsiones conceptuales

Sin embargo, por desgracia, es poco probable que ninguno de estos beneficios convenza a los países del norte. Más bien, lo que debe producirse es un cambio más fundamental en su actitud hacia la deuda conjunta en general.

En primer lugar, deben considerar la deuda actual de la UE como un beneficio económico, en lugar de como una carga. Tal y como me explicó Atanas Pekanov, viceprimer ministro de Bulgaria, en una entrevista publicada esta semana, la refinanciación de la deuda del RRF no solo liberaría fondos en el próximo MFP, sino que también reforzaría el intento de la UE de que el euro rivalice con el dólar estadounidense como principal moneda de reserva mundial.

Corroborando este análisis, un estudio publicado esta semana por Bruegel sugiere que la refinanciación permanente de la deuda de NextGenerationEU es una condición necesaria (aunque no suficiente) para que Europa disfrute de los «beneficios macroeconómicos más amplios» de la deuda de la UE, entre los que se incluye la reducción de los costes de financiación.

En segundo lugar, los países del norte deberían considerar el endeudamiento común no como una subvención a los Estados miembros del sur, sino más bien como el principal medio para invertir en bienes públicos europeos, como las redes eléctricas y otras infraestructuras transfronterizas.

«Se trata de inversiones de las que, en última instancia, se beneficiarán todos los países europeos, incluidos los del norte, como Alemania y los Países Bajos», afirmó Darvas.

Esto guarda relación con lo que quizá sea el cambio conceptual más importante de todos: conseguir que los países del norte consideren a sus hermanos del sur, ante todo, como compatriotas europeos y, en última instancia, desmantelar por completo la distinción entre el norte y el sur.

Un cambio radical, sin duda. Pero, ¿qué podría ser más inclusivo socialmente que eso?

Resumen de noticias económicas

Los embajadores de la UE no aprueban las sanciones a Rusia. Como medida provisional, el límite máximo del precio del petróleo establecido por la UE —que prohíbe a las empresas europeas prestar servicios a los petroleros rusos que vendan crudo por encima de un umbral determinado— se congelará hasta el 23 de julio para permitir que se alcance un acuerdo. El límite máximo está fijado actualmente en 44 dólares por barril, pero habría aumentado a 58 dólares por barril de no haberse alcanzado un acuerdo, una situación que habría contribuido a reponer los fondos de guerra de Vladímir Putin. Más información.

Bruselas se compromete a utilizar herramientas comerciales contra China mientras el déficit alcanza un máximo histórico. Denis Redonnet, responsable de la aplicación de la normativa comercial de la Comisión Europea, afirmó el martes que, durante «los próximos meses», Bruselas «seguirá aplicando, cuando sea necesario y legítimo, medidas de protección comercial tanto estructurales como contingentes» para frenar el aumento de las exportaciones chinas. Estas declaraciones se produjeron horas después de que Pekín publicara datos que mostraban que su superávit con la UE había aumentado hasta los 32.870 millones de dólares en junio, frente a los 30.660 millones de mayo. Más información.

La refinanciación de la deuda de la UE contribuiría a desafiar el dominio del dólar, afirma Bulgaria. Atanas Pekanov, viceprimer ministro de Sofía, declaró a Euractiv que la refinanciación de los 637.000 millones de euros de deuda del programa Next Generation EU, cuyo reembolso está previsto a partir de 2028, tiene «tiene sentido desde el punto de vista económico», dada la fuerte demanda de eurobonos y la creciente preocupación por el estatus del dólar estadounidense como moneda de reserva mundial. «Los mercados internacionales, los mercados financieros, muestran un gran interés por estos bonos comunes de la UE», afirmó, y añadió que una refinanciación haría que el bloque fuera «más fuerte en la escena internacional». Leer más.

(Editado por Euractiv.com y Luis de Zubiaurre Wagner/Euractiv.com/es)