Bruxelles échafaude un à un les étages de l’Union bancaire

La Banque centrale européenne pourrait devenir le nouveau gendarme des banques de la zone euro. Aussi cruciale soit-elle, cette étape n’est que le début d’un processus qui promet d’être long et conflictuel.

Une fois de plus, la Banque centrale européenne cristallise toutes les attentions. En rendant ses propositions sur l’union bancaire, mercredi 12 septembre, la Commission européenne donne à la Banque de Francfort un pouvoir considérable. Celui de superviser les 6000 banques de la zone euro. Jusqu’ici, le contrôle incombait aux régulateurs nationaux (les banques centrales), au détriment de la transparence.

 « Les superviseurs nationaux ont toujours tendance à minimiser les problèmes sur leur territoire », observe Daniel Gros, directeur du think tank CEPS à Bruxelles. Quand la santé de grandes banques bat de l’aile, « l’instinct » de leurs régulateurs est de « défendre leur champion national ». Un problème particulièrement aigu en Espagne, où les autorités ont longtemps prétendu que les problèmes liés à l’immobilier étaient temporaires, rappelle l’économiste. 

« Révolution »

Avec le nouveau cadre proposé par Bruxelles, la Banque centrale européenne peut sommer les banques, les holdings et les États, de lui faire remonter toutes les informations nécessaires pour accomplir sa mission de superviseur. La BCE sera également chargée de donner aux banques ou de leur retirer l’agrément qui leur permet d’exercer leurs activités dans la zone euro. Elle veillera par ailleurs à leur niveau de fonds propres, pourra effectuer des inspections in situ voire infliger des amendes à hauteur de 10% du chiffre d’affaires de la banque qui ne se soumettrait pas à ses injonctions.

Pour le commissaire Michel Barnier, qui porte le projet aux côtés d’autres mesures relatives aux marchés financiers, le secteur bancaire s’apprête à connaître une « révolution ». Au quotidien, les régulateurs nationaux continueront d’accomplir les vérifications quotidiennes liées à la surveillance des banques. Ils conservent également leurs missions en matière de protection des consommateurs, de lutte anti-blanchiment, ou de supervision de banques non européennes ayant établi une succursale sur leur territoire. « Ce qui change pour la zone euro, c’est la nature et la personnalité du superviseur », relève Michel Barnier.

Débat sur le rôle de la BCE

Et pour cause. Le choix de la BCE continue d’agiter le landerneau des économistes, pour qui la coexistence de ses missions historiques avec le contrôle des banques peut être source de conflits. « En cas de crise, il est très important que la Banque centrale européenne puisse disposer des informations nécessaires sur la santé des banques, leurs positions etc », admet Jean-Paul Pollin, professeur d’économie à l’Université d’Orléans. D’où la proximité entre la politique monétaire et le contrôle prudentiel. Mais il est « choquant de confier à cette institution très indépendante, un mandat de supervision qui ne peut pas être contrôlé, qui est mal défini et qui est parfaitement dépendant de la politique monétaire », estime-t-il.

Un comité de surveillance distinct du conseil des gouverneurs a été créé, mais ce dernier garde la main sur les décisions qui doivent être prises dans le domaine micro-prudentiel. D’où les pressions qui pourraient survenir si l’objectif de stabilité des prix influence les décisions prises dans le secteur bancaire et vice-versa.

Aux États-Unis, la Fed partage le rôle de superviseur avec deux autres organismes, mais le fait qu’elle obéisse aux orientations données par le gouvernement clarifie la répartition des responsabilités. En Europe, le comité de surveillance pourra ordonner à certaines banques de prendre des mesures engageantes (augmentation de ses fonds propres par exemple), mais les contreparties sont maigres. Un rapport d’activité sera remis chaque année au Parlement européen, qui pourra auditionner le président du Comité de surveillance.

Réticences britanniques et allemandes

Peu d’alternatives s’offraient à la Commission. Le choix de l’autorité bancaire européenne aurait été plus gênant, car « elle porte sur les 27 pays de l’UE et pas seulement sur ceux de la zone euro »,rappelle Laurence Boone, économiste en chef à Bank of America. Et « on la connait surtout pour les stress tests des banques » qui ont entaché sa crédibilité. Installée à Londres, cette institution concentrera son travail de coordination et de surveillance sur les banques situées hors de la zone euro, mais pourra théoriquement imposer ses vues à la BCE dans des « situations d’urgence », indique la proposition, sans plus de détails.

Méfiants, les Britanniques estiment que la Banque centrale européenne pourrait étendre son influence et précipiter de nouvelles pratiques prudentielles applicables à la City. « La Grande-Bretagne a continuellement affirmé qu’une union bancaire est une partie essentielle de la stabilité de la monnaie unique », indique un diplomate britannique. Mais « l’union bancaire pour la zone euro doit aussi respecter l’intégrité du marché unique pour l’ensemble de l’Union européenne. »

Cette architecture complexe se heurte de surcroît aux revendications de l’Allemagne. Dès le mois de juin, le pays était monté au créneau pour  éviter que les banques d’envergure locale ne passent sous les fourches caudines de la BCE. Inflexible, Michel Barnier rappelle que « toutes les banques sont concernées », grandes, petites ou moyennes.  « C’est une question de crédibilité. »

Calendrier ambitieux

La crise a en effet révélé au grand jour les faiblesses notoires de banques locales, telles que les Landesbanken (BayenLB en Bavière, la défunte West LB en Rhénanie du Nord Westfalie…), ou les Cajas en Espagne dont les décisions financières ont été guidées par les velléités des élus, voire les dignitaires religieux qui siégeaient dans les conseils d’administration (cas de CajaSur en Andalousie).

Les craintes allemandes peuvent aussi découler d’une évolution à marche force du paysage financier : « Contrairement à la France, le marché bancaire allemand est surtout tenu par les petites banques. Les grands établissements ne représentent que 15% à 20% du marché », rappelle Philippe Weichter, économiste chez Natixis. Or, l’union bancaire repose sur une logique perméable où tout le monde obéit aux memes règles. « Dans ces conditions, on peut imaginer qu’elle crée les conditions pour un marché bancaire plus unifié où la concurrence est accrue. Ce qui contraindrait les petites banques allemandes à fusionner pour pouvoir faire face. »

Malgré ces obstacles, la Commission fait le pari d’obtenir un accord d’ici la fin de l’année 2012 avec, pour objectif, de poser une première pierre dès l’an prochain. En juillet 2013, la BCE pourrait commencer à contrôler les grands établissements, avant que sa surveillance ne soit élargie à l’ensemble des banques de la zone euro dès le 1er janvier 2014.

Ue solidarité contestée face aux crises bancaires

Si les États parviennent à un accord sur le superviseur, le mécanisme européen de stabilité pourra alors porter directement secours aux banques défaillantes. Il était en effet impensable que l’argent des contribuables européens abonde des établissements sur lesquels personne n’a prise.

Même si le pas que l’UE s’apprête à franchir semble grand, le plus dur reste à venir. L’union bancaire ne serait rien sans la mise en place d’une garantie des dépôts à l’échelle européenne, afin d’éviter le phénomène de panique bancaire (‘bank run’), constaté en Grèce et dans une certaine mesure en Espagne, où les épargnants ont retiré 75 milliards d’euros en juillet, rapporte le New York Times.

Aujourd’hui, chaque État européen garantit les dépôts des épargnants à hauteur de 100 000 euros. Mais si un « système national a épuisé ses ressources », explique la Commission il peut alors « emprunter auprès des autres systèmes nationaux ». Proposée il y a plus de deux ans, l’idée divise profondément les États et constitue un nouveau terrain d’opposition entre l’Allemagne, fermement opposée au mécanisme de solidarité, et la France, qui le soutient. « Mais nous sommes prêts à accepter un autre système qui aurait les mêmes effets » tient à préciser un diplomate français.

Puzzle morcelé

Même logique pour le fonds de résolution des crises bancaires. Lorsque tous les remèdes ont été épuisés pour contenir une crise bancaire (plan de redressement des établissements malades, pertes infligées aux créanciers et investisseurs, déblocage du fonds national de résolution alimenté par les banques), un pays doit pouvoir « emprunter auprès des fonds nationaux de résolution des autres États membres de l’UE », estime la Commission, qui a mis l’idée sur la table en juin dernier. Là encore, Michel Barnier espère une adoption rapide. Mais des blocages du même acabit que pour la garantie des dépôts se profilent.

Même si les États calent sur ces deux textes, « le superviseur unique pourra quand même être mis en place », fait savoir le porte-parole de M. Barnier.

La Commission tente de ne pas perdre de temps, mais le puzzle qui se dessine est pour le moins morcelé. « C’est un peu bizarre d’avoir un superviseur unique sans les fonds de résolution. Si un problème est identifié, il faut des capitaux européens pour renflouer », observe Laurence Boone. 

Un pilier manquant

Un autre pan important manque à cette construction inachevée : « Assez naturellement, l’union bancaire doit avoir une autorité de résolution pour fermer ou restructurer les banques, chaque fois que cela est nécessaire », expliquait le Portugais Vítor Constâncio, Vice-président du directoire de la BCE, lors d’une intervention à Amsterdam le 7 septembre.

Problème, la Commission n’a toujours pas proposé la création d’une telle institution dont la composition et la responsabilité devant les parlementaires restent à inventer, tant son rôle est politique : répartition des pertes, implication potentielle des contribuables etc. Michel Barnier plaide la patience : « Faisons d’abord en sorte que tous les États se dotent d’un fonds de résolution bancaire ». Seules la Suède et l’Allemagne l’ont fait. La France a, de son côté, préféré affecter aux PME la taxe sur les bonus créée en 2009.

Mis bout à bout, les morceaux qui composent l’Union bancaire devront d’ici une décennie former un ensemble cohérent. « Mais il est important que dans un État stable, les différents piliers de l’Union bancaire ne soient pas séparés les uns des autres, ni qu’ils soient pleinement séparés des avancées parallèles vers une union fiscale et politique », préviennent les chercheurs de Bruegel. Dans le cas contraire, les solutions proposées « dilueraient les responsabilités et empireraient les choses. »