Faillite bancaire : les États vont ferrailler sur la solidarité

La Commission européenne a proposé un cadre européen pour la résolution des faillites bancaires, y compris une mutualisation des fonds de sauvetage. Mais certains États refusent de devoir payer pour les autres.

Le sauvetage des banques a coûté très cher aux contribuables européens. Entre 2008 et 2010, 1600 milliards d’euros (13% du PIB de l’UE) ont été consacrés à la stabilisation du système bancaire européen. L’intervention des États a, jusqu’à présent, pu éviter le pire.

Mais le manque de préparation a entraîné un manque d’efficacité. Pour améliorer la résolution des crises, la Commission européenne a formulé de nombreuses propositions allant du renforcement de la supervision au niveau européen jusqu’au durcissement des règles micro-prudentielles. L’Union européenne s’est également dotée d’une enceinte chargée de surveiller la stabilité du système bancaire dans son ensemble.

Le dernier étage de ce nouvel édifice, proposé par Bruxelles mercredi 6 juin, pourrait être la mise en place de règles européennes communes sur le redressement et la résolution des faillites bancaires. L’objectif partagé par les gouvernements est clair  : mettre en place des outils de prévention des faillites et éviter aux contribuables d’être les seuls à payer en cas de crise bancaire.

Prévenir les faillites

La Commission propose deux phases. Pour prévenir les faillites, Bruxelles souhaiterait que les banques de dépôt et certains fonds d’investissement soient davantage préparés aux éventuelles difficultés qu’ils pourraient rencontrer. Les établissements devraient ainsi élaborer un « plan de redressement » pour savoir comment réagir en cas de crise. 

Les réponses peuvent être multiples : vendre une filiale étrangère, cesser une activité peu rentable… La Commission veut que ces plans soient régulièrement mis à jour et approuvés par les autorités de régulation nationale.

Peu réaliste

L’idée d’obliger les banques à être davantage prêtes à affronter les mauvais jours est globalement saluée par les experts. Mais ces plans seront tout sauf une assurance fiable, résume Diego Valiante chercheur au Center for Europaen Studies, un think tank bruxellois. Le déroulement des crises est souvent imprévisible, et il est peu réaliste de sortir un plan prédéfini du tiroir pour y faire face, ajoute-t-il. 

Pour M. Valiante, la Commission a raté une occasion de se pencher sur le vrai défi. « Il s’agit d’une nouvelle tentative de la Commission de compenser l’absence d’une supervision commune au niveau européen par la réglementation. »

Bail-in : les actionnaires payeront

Si la prévention échoue, les règles sur la résolution des banques proposées par la Commission devraient s’appliquer. Selon Bruxelles, c’est d’abord aux actionnaires et aux créanciers des établissements financiers de faire des sacrifices. Les autorités nationales devraient pouvoir les obliger à renoncer à une partie de ce que la banque leur doit – au moins pour un certain temps.

Pour les protéger, un seul garde-fou est prévu. Les pertes endossées par créanciers et actionnaires ne doivent pas dépasser celles qu’ils subiraient si les autorités appliquaient les règles prévues aujourd’hui pour toutes les entreprises.

Ce mécanisme, appelé « bail-in », est soutenu par la plupart des Etas européens. Même le Royaume-Uni, ardent défenseur des intérêts de la place financière londonienne s’est dit favorable au projet, lors d’une consultation publique en 2011.

Un fonds européen pour renflouer les banques?

Mais, l’idée de créer dans chaque État un fonds destiné à renflouer les banques, au cas où l’effort des actionnaires serait insuffisant, divise. Ces fonds de résolutions nationaux, nourris par les banques elles-mêmes, sont de prime abord destinés à venir en aide aux banques du pays. En revanche, si un fonds est épuisé, l’ensemble des autres fonds de résolution devra boucher le trou.

Cette solidarité entre les fonds nationaux aurait le même effet que la création d’un fonds européen commun, solution préconisée par la Commission européenne dans une communication de 2010, a déclaré un haut fonctionnaire de l’exécutif européen. Mais, il est peu probable que cette idée trouve l’aval de l’Allemagne et du Royaume-Uni.

Conflit ouvert

Berlin s’est positionnée contre tout automatisme sur le sauvetage des banques. C’est pourquoi le gouvernement s’oppose à l’idée que les fonds de sauvetage européens, tel que le FESF et son successeur, prêtent directement aux établissements bancaires en quête de financement. Le Royaume-Uni doute, quant à lui, de l’utilité même de la création des fonds de résolution.

« L’idée de relier les fonds nationaux entre eux est très contestée », estime le checheur allemand Bert Van Roosebeke. « Je ne pense pas que cette proposition trouvera une majorité au Conseil de ministres sans qu’il y ait des modifications majeures », prédit-il.

Pour lui, une supervision renforcée des règles applicables aux banques par l’autorité bancaire européenne (EBA) est un préalable à cette solidarité. Mais il est peu probable que les États acceptent ce transfert de compétences vers l’institution située à Londres.

La Commission est, quant à elle, optimiste. « L’Allemagne va comprendre », estime un haut fonctionnaire. L’eurodéputé PPE/UMP Jean-Paul Gauzès a appelé les gouvernements « à prendre leurs responsabilités et à accepter d’accroître, comme le souhaitait dès l’origine le Parlement, les pouvoirs des agences qui existent depuis 2011 ».