La crise relance le débat sur la finalité des dépenses publiques

L’OCDE, le Premier ministre italien tout comme certains parlementaires européens plaident pour l’exclusion des dépenses d’investissement dans le calcul des déficits publics.

Après le Premier ministre italien Mario Monti, c’est au tour de l’économiste en chef de l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) Pier Carlo Padoan de se prononcer pour une dissociation des dépenses dans le calcul des déficits en Europe. « Les dépenses d’investissement devraient être exclues du calcul des déficits et de la dette », a-t-il déclaré dans un entretien, publié dimanche 13 mai par le quotidien La Stampa.

Les rapporteurs, la socialiste Elisa Ferreira et l’eurodéputé UMP Jean-Paul Gauzès écopent d’une tâche délicate, au moment où le devenir du traité d’austérité adopté par 25 gouvernements en janvier, fait l’objet de critiques incessantes.

Tentative avortée de report

Pour ne pas « être en mauvaise posture pour la renégociation [du traité] », explique-t-on au Parlement européen, les socialistes français misaient sur un report du vote des deux règlements. Raté.

Un temps retiré de l’agenda, le « two-pack » est finalement soumis aux élus siégeant en commission. Certains éléments du texte ont pourtant de quoi contrarier les plans du nouveau président François Hollande, qui rejette la camisole budgétaire de la règle d’or constitutionnelle et préfère introduire en juillet une loi de programmation pour rétablir l’équilibre des finances publiques d’ici 2017.

Dans la première phase de négociations, certains eurodéputés avaient tenté d’imiter le traité intergouvernemental en reprenant à leur compte la limitation contraignante du déficit structurel à 0,5% du PIB. Avant de se raviser, aidés par l’élection française et le contexte politique explosif en Grèce.

Autant dire que les négociations sur le « two-pack » peuvent déboucher sur un compromis hautement politique où le périmètre et l’importance donnés à la règle d’or pourront s’inscrire plus ou moins bien dans les plans de François Hollande.

Des amendements de compromis, ouverts à toutes les interprétations, suggèreraient l’instauration d’une « règle budgétaire numérique ». Mais les lignes semblent bouger sur d’autres points. Alors qu’il n’en était pas question au départ, l’idée d’un plan de croissance pourrait être glissé dans le texte.

Dans la même veine que Mario Monti, deux élus espagnols, l’un de droite, l’autre écologiste, invitent la Commission à « proposer un objectif de déficit structurel différent pour les dépenses courantes et pour les dépenses d’investissement ».

L’investissement, un outil de rigueur ?

Mais les services du commissaire européen aux Affaires économiques, Olli Rehn, rayent l’idée d’un trait de plume. « Cela n’est pas envisageable ». Un grand écart idéologique existe pourtant au sein du collège des commissaires, comme un miroir des divisions qui règnent entre les gouvernements du Nord et du Sud de l’Europe.

La semaine dernière, le commissaire à l’Industrie issu de la droite italienne, Antonio Tajani, a réclamé plus de souplesse budgétaire, afin que les États puissent solder les impayés qu’ils ont accumulés auprès des entreprises sans que ces dépenses ne viennent alourdir les chiffres de leur déficit public.

En Italie, le non-paiement des factures plombe la trésorerie des industries à hauteur de 70 milliards d’euros. « Ca ne suffit pas d’aider les banques, plaide-t-on au cabinet de M.Tajani, il faut également aider l’économie réelle. »

Sceptique sur « les recettes allemandes », le commissaire ne pense pas que « les réformes à coût zéro » permettent de redresser les comptes publics, fait savoir un conseiller. « Il faut investir pour être plus efficace dans la rigueur. »

Une formule que François Hollande n’aurait pas de mal à faire sienne. Au Parlement européen, les sociaux-démocrates s’emploient à lui baliser le terrain. Les « investissements productifs » devraient, selon eux, être financés à hauteur de 3% du PIB européen. D’où leur volonté de traiter différemment les dépenses publiques, à l’image de ce qui existe pour les collectivités locales françaises ou les länder allemands. Mais est-ce faisable à l’échelle de l’Union ?

« Il va falloir faire face à l’inertie des services de la Commission et des banques centrales, prévient Jérôme Creel, économiste à l’OFCE et professeur à ESCP Europe. Sortir les dépenses d’investissement de la cible du déficit serait aller bien au-delà d’une initiative de croissance où la Banque européenne d’investissement intervient comme garant ou investisseur dans des partenariats publics-privés. »

Numérologie budgétaire

Obstacle politique donc, mais également technique, car il n’existe pas de nomenclature européenne permettant de distinguer les investissements productifs des dépenses courantes. Le débat avait déjà eu lieu dans les années 1990, au moment de la négociation du pacte de stabilité et de croissance.

La crainte des manipulations de chiffres n’a pas disparu. Les États pourraient faire passer sous la bannière « investissement » une dépense qui n’en est pas. En l’absence de grille de lecture claire et commune aux 27, la mesure a peu de chances de se concrétiser.

Dans le domaine de la rigueur, en revanche, les États n’ont pas attendu d’avoir toutes les cartes en main pour prendre des décisions engageantes. Dans le traité budgétaire, le déficit structurel, qui ne recouvre que la partie des dépenses dues aux politiques publiques (réforme de la fiscalité, de la sécurité sociale etc) et non à la conjoncture économique, est plafonné à 0,5% du PIB sur trois ans.

L’OFCE, qui a récemment réalisé une étude d’impact dans quatre pays européens, s’interroge toujours sur les raisons ayant poussé l’UE à élire ce seuil, ainsi que cette durée de cycle. La Commission dispose d’une « méthode d’investigation transparente » pour évaluer la « croissance potentielle », l’un des paramètres utilisé pour mesurer le solde structurel, indique Jérôme Creel. « Mais d’autres méthodes existent, moins procycliques que celles de la Commission, et l’on ne sait pas si le chiffre de 0,5% est le bon coefficient », ajoute-t-il.

En 1992, trois économistes, Willem Buiter, Giancario Corsetti et le désormais très médiatique Nouriel Roubini avaient posé la question en des termes ironiques : « Doit-on s’inquiéter de la numérologie budgétaire de Maastricht ? » alertaient-ils dans un article académique. En 20 ans, conclut Jérôme Creel, « nous ne sommes jamais sortis de cette numérologie maastrichtienne. »