Le rêve européen de l'Ukraine fait face à une dure réalité politique

Attendez-vous à voir beaucoup de sourires et de bonne humeur devant les caméras lorsque les dirigeants européens accueilleront Volodymyr Zelenskyy lors du sommet du Conseil jeudi à Bruxelles.

Ils célébreront la décision de l’UE d’entamer cette semaine des négociations officielles d’adhésion avec l’Ukraine, une initiative qui nourrit les discussions enthousiastes autour d’un « nouvel élan » pour la politique d’élargissement de l’Union.

Mais une fois que Zelenskyy sera parti, le ton changera lorsque les 27 dirigeants européens débattront des prochaines étapes, au milieu d’une avalanche de propositions diplomatiques visant à relancer l’élargissement du bloc, qui piétine, et même, a non augmenté depuis l’adhésion de la Croatie en 2013.

« L’Albanie a déjà pris 11 ans, pourquoi devrions-nous traiter le dossier de l’Ukraine en trois semaines ? », a déclaré un diplomate européen. La France et les Pays-Bas sont considérés comme les principaux obstacles à l’accélération de l’adhésion de l’Ukraine à l’UE.

Zelenskyy a réclamé une adhésion à l’Union européenne d’ici à 2028 et compte faire de cette question un élément d’un futur accord de paix avec la Russie. Mais une date aussi proche est largement considérée irréaliste, voire non négociable, dans les capitales européennes.

Les responsables allemands insistent sur le fait que la « seule option envisageable » est la proposition de Friedrich Merz d’offrir à l’Ukraine un « statut d’adhésion associée » – une forme d’adhésion de second rang, sans droit de vote, qui durerait jusqu’à ce que l’Ukraine adhère un jour à l’UE. Une proposition que Zelenskyy a rejetée d’emblée.

Le processus européen d’évaluation des nouveaux pays candidats consiste à répartir les critères juridiques d’adhésion en six « clusters », dont le premier porte sur l’État de droit, les institutions démocratiques et les réformes.

L’ouverture des cinq autres groupes thématiques de négociation sur les six est désormais le prochain objectif de l’Ukraine. Signe de la réalité qui s’impose progressivement, le projet de conclusions des dirigeants a été modifié avant la réunion : la référence à l’ouverture de « tous les autres groupes » a été remplacée par une formule plus prudente évoquant simplement « d’autres groupes ».

De nombreux autres États membres émettent des réserves quant au parcours de l’Ukraine vers l’UE. La Bulgarie est inflexible sur la protection des droits de la minorité bulgare en Ukraine – et a jusqu’à présent bloqué l’adhésion de la Macédoine du Nord précisément sur cette question.

Le premier ministre Hongrois Péter Magyar, qui a fait campagne contre une adhésion accélérée de Kiev, a évoqué un calendrier s’étalant sur plus d’une décennie, suivi d’un référendum contraignant.

La France organisera une élection présidentielle majeure en avril 2027, et la Pologne craint l’impact des agriculteurs ukrainiens sur son propre secteur agricole.

Face à une file d’attente de candidats qui ne cesse de s’allonger – l’Albanie attend depuis 2014 et le Monténégro depuis 2010 –, les responsables de l’UE explorent différentes pistes pour proposer une forme d’adhésion allégée sans avoir à modifier les traités de l’UE.

Plutôt qu’un élargissement complet, assorti à la fois de droits et d’obligations, les pays candidats devraient plutôt bénéficier d’une intégration progressive et différée à certains aspects du marché unique européen.

Gerald Knaus, qui préside le groupe de réflexion European Stability Initiative, a déclaré que l’« utopie la plus réaliste » serait que les pays en attente d’adhésion de rejoindre d’abord le marché unique. « Pour moi, il est assez clair que dans les prochaines années, le Monténégro rejoindra peut-être l’Union – je n’en suis pas sûr –, mais aucun autre pays. »

Marta Kos, la commissaire européenne chargée de l’Élargissement, remet sur la table une idée évoquée depuis plus de quinze ans : celle de ne pas accorder immédiatement le droit de vote à part entière aux nouveaux États membres, notamment si les gouvernements issus d’élections ultérieures sont accusés de revenir sur les réformes engagées.

Selon ce critère, la Croatie, qui a adhéré à l’UE en 2013, ne disposerait toujours pas aujourd’hui de droits de vote complets au niveau européen. Le Monténégro, actuellement en tête du processus d’adhésion, voit d’un mauvais œil cette perspective, en particulier compte tenu de sa petite taille, qui le conduirait à ne pas être traité sur un pied d’égalité à Bruxelles.

Victoria Becker, Nikolaus J. Kurmayer et Magnus Lund Nielsen ont contribué à cet article.

(bw, mm)