OTAN : l’objectif de 2 % du PIB pour les dépenses de défense remis en question avant le sommet de Vilnius

L’OTAN envisage de définir un nouvel engagement en matière de dépenses de défense lors d’un sommet qui aura lieu cette semaine à Vilnius, alors que les membres de l’Alliance peinent à atteindre les objectifs actuels et que d’autres s’interrogent sur le mode de calcul et la nécessité d’augmenter ces dépenses.

En 2014, lors du sommet au Pays de Galles, les membres de l’OTAN se sont engagés à consacrer 2 % de leur produit intérieur brut (PIB) à la défense et 20 % de l’ensemble des dépenses de défense à l’équipement militaire.

Toutefois, en 2022, la majorité des membres de l’OTAN n’ont pas respecté cet engagement, seuls sept d’entre eux l’ayant atteint ou dépassé, malgré l’augmentation de leurs investissements pour la défense.

Depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie, presque tous les membres ont annoncé une augmentation de leurs dépenses de défense, en particulier l’Allemagne, qui s’est engagée à investir 100 milliards d’euros dans la défense dans le cadre de ce qu’elle appelle le « tourant » (Zeitwende).

Cependant, certains membres, en particulier sur le flanc de l’Est, estiment que l’objectif de dépenses de 2 % du PIB est trop bas et que les dépenses de défense devraient être augmentées.

Objectif, plancher, plafond…

Au début de l’année, le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, a déclaré que les alliés avaient interprété l’engagement comme un plafond, mais qu’en juillet, il s’attendait à ce que les alliés conviennent d’un engagement plus ambitieux, établissant les 2 % comme un minimum.

En amont du sommet, M. Stoltenberg a affirmé qu’un « engagement plus fort » impliquait un « langage plus fort » et que les 2 % du PIB consacrés à la défense n’étaient « pas considérés comme un plafond, mais comme un minimum, un plancher ».

M. Stoltenberg a également déclaré qu’il « attendrait des alliés de l’OTAN qui ne respectent pas le principe directeur des 2 % qu’ils continuent d’augmenter leurs dépenses de défense ». Cet appel a été repris par d’autres membres de l’OTAN, en particulier sur le flanc est, ainsi que par l’ambassadrice américaine auprès de l’OTAN, Julianne Smith, qui l’a qualifié d’« engagement durable » vendredi dernier (7 juillet).

[Rapport annuel 2022 de l’OTAN]

Certains diplomates de l’OTAN estiment que le fait d’accepter un engagement plus ambitieux est une question de crédibilité, la guerre menée par la Russie en Ukraine ayant mis en lumière la nécessité de pouvoir se procurer rapidement des équipements de défense.

Une autre raison invoquée par les responsables de l’alliance militaire pour justifier une plus grande ambition est que l’engagement de 2014 portait sur les dix prochaines années, ce qui signifie qu’aujourd’hui, neuf ans plus tard, ils doivent revoir leur engagement.

Un critère imparfait

Les dépenses de défense de l’OTAN ont été particulièrement critiquées par l’ancien président américain Donald Trump, qui avait déclaré que les États-Unis ne pouvaient pas continuer à payer pour la sécurité de l’Europe.

En effet, les dépenses de défense de Washington représentent actuellement plus de 50 % des dépenses globales de l’OTAN, en dépit de l’accord selon lequel aucun membre ne doit supporter plus de la moitié du fardeau.

Certains alliés de l’OTAN — principalement ceux qui n’atteignent pas les 2 % — critiquent la promesse d’investissement dans la défense (Defence Investment Pledge, DIP), estimant qu’elle ne reflète pas la réalité de leur engagement à dépenser davantage pour la défense.

Les 2 % sont calculés selon une « définition convenue des dépenses de défense » ou « nomenclature ».

Les ministères nationaux de la Défense rendent compte des « paiements effectués ou à effectuer par un gouvernement national au cours de l’exercice budgétaire pour répondre aux besoins de ses forces armées, de celles des Alliés ou de l’Alliance ».

Les forces armées comprennent les forces conventionnelles ainsi que les formations interarmées, telles que l’administration et le commandement, les forces d’opérations spéciales, le service médical, la logistique, l’espace, la cybernétique, et d’autres troupes relevant des ministères nationaux de l’Intérieur, telles que la gendarmerie française, les carabiniers italiens, les garde-côtes, ainsi que leur équipement.

Les opérations, la destruction d’armes, d’équipements et de munitions, ainsi que les contributions aux pensions et les coûts de recherche et développement (R&D) sont également pris en compte.

« Ce n’est pas un critère parfait, mais c’est le seul dont nous disposons », a déclaré un responsable de l’OTAN.

Avec la question de la définition d’une « obligation » vient celle des « sanctions » à imposer à ceux qui n’atteignent pas l’objectif de 2 %.

Et la seule option possible est de pointer du doigt les pays membres qui n’ont pas respecté l’objectif fixé, ont déclaré deux diplomates de l’OTAN à EURACTIV.

Cela peut toutefois avoir un impact, car les pays se trouvant en dessous du plancher fixé pourraient avoir l’impression qu’ils mettent en danger la sécurité collective et qu’ils se comportent comme des profiteurs, a expliqué un diplomate de l’OTAN.

Une nouvelle mesure s’impose

De nombreux membres de l’OTAN ont contesté l’engagement, se demandant s’il s’agit de la bonne mesure pour juger si un pays contribue efficacement à la défense de l’OTAN.

L’Allemagne, par exemple, estime qu’un nouvel engagement devrait prendre en compte les capacités, les liquidités et l’engagement.

Berlin souhaite se concentrer sur la manière dont l’argent est dépensé et sur l’efficacité et l’utilité des équipements, tandis que le Royaume-Uni préconise de mettre davantage l’accent sur la qualité des dépenses.

Face à la nécessité accrue de stimuler la capacité de production de l’industrie de la défense et de reconstituer les stocks d’armes, les membres de l’OTAN ont commencé à envisager de fixer un nouvel engagement en matière d’investissement dans l’industrie de la défense au début de l’année.

Toutefois, la manière dont les investissements dans la capacité de production des fabricants seraient pris en compte dans l’engagement de 2 % n’est pas claire.

Les membres de l’OTAN font souvent remarquer que les parts de PIB ne sont pas toutes égales.

Par exemple, les gouvernements de la Norvège et de l’Allemagne font valoir que la croissance de leur PIB constitue un obstacle au respect de l’engagement défini.

« En 2020, la Norvège se situait à environ 2 % ; une forte augmentation de notre PIB fait baisser ce chiffre », a déclaré le Premier ministre norvégien, Jonas Gahr Støre, en mars dernier. En effet, 1 % du PIB de la Norvège est plus élevé que 2 % du PIB d’un pays plus petit et moins riche.

Les membres de l’OTAN dont le PIB est plus faible, comme l’Italie, estiment pour leur part que l’objectif de 2 % est trop élevé, car ils préfèrent concentrer leurs dépenses sur d’autres domaines, notamment la culture, les pensions et l’éducation.

Étant donné que l’engagement comprend le personnel et les pensions, les membres de l’OTAN dont les forces armées sont plus développées offrent des salaires élevés et ont automatiquement des dépenses de défense plus importantes.

Les coûts des opérations internationales sont également très différents en fonction du nombre de militaires qu’ils peuvent envoyer ou des intérêts des membres de l’OTAN à l’étranger.

Dans le même temps, une augmentation des commandes d’équipements militaires par un pays comme le Luxembourg ou l’Espagne, qui n’atteignent pas les 2 %, se traduira également par une augmentation immédiate des dépenses sans tenir compte d’un impact efficace sur la sécurité de l’alliance militaire.

[Édité par Anne-Sophie Gayet]