UE et accords internationaux, les diplomates ont-ils abdiqué au profit des eurocrates ?

Petit à petit, le Conseil, représentant des Etats, renonce au consensus pour fixer la position de l’UE dans les instances internationales et surtout renonce à valider par une décision les changements apportés « sur le siège » par la Commission. Si l’urgence des crises justifie des adaptations, elles doivent rester exceptionnelles.

Benoît Le Bret est avocat associé du bureau de Bruxelles de Gide Loyrette Nouel.

Les traités organisant les institutions sont complexes ; les peuples s’y perdent, avec le sentiment que « Bruxelles décide », en référence à la Commission européenne, alors que le plus souvent, la Commission « propose », tandis que le Conseil – représentant les Etats – et le Parlement – représentant les peuples – « disposent ». Autrement dit, « Bruxelles » ne décide pas de tout, ou alors « Bruxelles » c’est aussi les ministres nationaux et les députés européens.

Il est un domaine où le partage des rôles est encore plus subtil : les négociations internationales. En effet, dans les traités, il s’agit encore d’une compétence qui émane du Conseil, donc des Etats. D’un côté, à l’exception de la politique étrangère et de sécurité, c’est la Commission qui assure la représentation extérieure de l’Union (article 17 TUE), ce qui est logique, l’UE s’efforçant de parler d’une seule voix. De l’autre, elle n’agit que sur mandat du Conseil. Ce dernier autorise les négociations, arrête les directives de négociation, autorise la signature et in fine conclut les accords ; il peut à tout moment adresser des directives au négociateur (article 218 TFUE).

Autrement dit, la Commission pilote les négociations, mais doit obéir à la tour de contrôle du Conseil, remplie des diplomates des Etats en guise de contrôleurs aériens.

Dans un monde où les crises ont, depuis 2008, multiplié les réunions internationales et imposé de décider rapidement, l’UE a besoin de réactivité. Néanmoins, la métaphore aérienne illustre bien que la protection des intérêts de l’Union et de ses Etats au cours des négociations impose que ces derniers n’abdiquent pas leur contrôle. Or, de plus en plus, la tour de contrôle ne répond plus, le pilote est laissé libre.

Deux glissements sont à l’œuvre. Le premier, c’est l’abandon du consensus entre les Etats membres. Certes, en droit, ce pouvoir de contrôle des négociations internationales par le Conseil s’exerce à la majorité qualifiée… sauf quand il statue à l’unanimité (article 207(8) TFUE). Ainsi, dans le domaine du commerce des services culturels et audiovisuels ou des services sociaux, d’éducation et de santé, le Conseil est censé décider à l’unanimité pour la négociation et la conclusion d’accords qui présentent des risques de porter atteinte à la diversité culturelle ou perturber l’organisation des services de santé (article 207 (4) TFUE).

La question est sensible. Imaginez-vous la France laisser passer un accord sur les services culturels à la majorité qualifiée ? Il en serait probablement de même en matière de santé. Avec Jacques Barrot, commissaire aux transports, pour éviter que le Royaume-Uni ne fasse capoter pour la énième fois l’accord « ciel ouvert » UE-USA nous avons annoncé que la Commission présenterait l’accord final à la majorité qualifiée : shocked Londres a mis toute son énergie à sauver l’unanimité et n’en avait plus pour contrer l’accord.

Jusqu’à présent, le Conseil privilégiait donc toujours la recherche de consensus, la France notamment veillant à éviter tout précédent. Ce verrou qui protège chacun des Etats, sur des enjeux internationaux ou sur d’autres sujets sensibles susceptibles d’écorner leur souveraineté, a sauté notamment sous le double effet des crises migratoires et des postures « non consensuelles » de la Hongrie et de la Pologne. À Grenade, les chefs d’Etat et de gouvernement ont préféré afficher l’absence de consensus que de chercher une déclaration commune sur ce sujet, mais ils sont les seuls auxquels les traités imposent de « se prononcer par consensus, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement » (article 15(4) TUE).

Le second glissement, plus problématique en droit, est l’abandon par la Conseil de son pouvoir de contrôle pendant les négociations internationales. Sans préjudice des règles ou des pratiques de vote (unanimité/majorité qualifiée/consensus), le Conseil, comme tour de contrôle de la Commission dans les instances internationales où elle représente l’Union, « adopte une décision (…) établissant les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques » (article 218 (9) TFUE). La Commission parle, mais les Etats décident ce qu’elle doit dire. La France en particulier, seul Etat membre de l’UE à détenir un siège permanent à l’ONU, ne peut pas se permettre d’étaler à New York des contradictions censées se régler à Bruxelles. 

Or, de plus en plus, dans les projets de décision de mandat à la veille d’une négociation, la Commission propose et le Conseil valide une position commune, puis dit que cette position peut être modifiée en cours de négociation, avec plus ou moins de coordination, mais « sans nouvelle décision du Conseil ». La pratique est désormais bien établie, pour des sujets aussi variés que le règlement sanitaire international de l’OMS, le système harmonisé de classement des produits par l’organisation mondiale des douanes, les règles d’origine euro-méditerranéenne, ou la protection des espèces animales migratoires. 

L’UE a besoin d’efficacité internationale, dont acte. Mais elle a aussi besoin de garde-fous. Or, cette liberté conférée à la Commission de s’éloigner de la feuille de route du Conseil, s’étend même quand il n’y a pas d’urgence, pour des réunions régulières ;  surtout, initialement, la Commission était autorisée à s’adapter à la condition expresse de ne pas altérer la substance du mandat du Conseil. On glisse désormais de l’introduction de « changements mineurs », ou « raffinements » de la position initiale, vers des « changements » ou « ajustements » qui ne sont plus qualifiés.

On peut comprendre, dans les cas extrêmes, la nécessaire adaptation du processus de décision dans une Union qui n’a pas été conçue ni pensée pour la gestion collective de crises auxquelles les Etats ne peuvent répondre seuls. Mais il importe de garder le lien avec les traités et donc en matière internationale avec le Conseil qui est la voix des Etats, via une décision qui garantit qu’ils ont tous pu s’exprimer. La tour de contrôle doit s’adapter, mais doit valider tout changement de trajectoire.

Évidemment, les deux sujets sont liés : l’absence de décision du Conseil, au profit de la seule Commission, supprime le consensus, voire la majorité qualifiée et même le débat sur la recherche de consensus. Les grands Etats, comme la France, ont le plus à perdre dans ce recul.

Le risque est institutionnel et politique. Quand le fonctionnaire de la Commission descendra de l’avion qui le ramène d’une conférence internationale où il aura « changé » la position de l’UE sans « décision » du Conseil, les sceptiques à Paris ou ailleurs auront raison de dire « Bruxelles a décidé ».