Die große Mogelpackung von der besseren Rechtsetzung

Die EU-Kommission nimmt noch immer nicht Kurs auf eine großangelegte Rechtsvereinfachung und –entschlackung. „Nichts ist so klein, als dass es nicht doch groß geredet werden könnte, wenn es ihr in den Kram passt“, kritisiert die Autorin im Standpunkt für EURACTIV.de.

Die Autorin

Dr. Petra Erler ist Geschäftsführerin der "The European Experience Company GmbH" in Potsdam und ehemalige Kabinettschefin des damaligen EU-Kommissars Günter Verheugen in Brüssel.

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Die Kommission hat am 2. Oktober vorgestellt, wie sie überbordender Regulierung und zuviel Bürokratie den Kampf ansagen will. In der "Welt" war dazu zu lesen, wie viel Kampf es gekostet habe, die nun der Öffentlichkeit vorgelegten Aktionen durch die Dienste und durch das Kollegium zu bringen. 

Das nennt man Schauboxen, denn die neue Mitteilung der Kommission ist keineswegs ein eindeutiges Bekenntnis, die Entschlackung des europäischen Rechts wieder ganz oben auf die Tagesordnung zu setzen. Im Gegenteil, sie ist eine gefährliche Mogelpackung.

Das beginnt nicht erst bei der vollmundig angekündigten Rücknahme von einer Reihe von Regulierungsabsichten, die man nur als peinlich bezeichnen kann: Wer braucht eine europäische Regelung zur Sicherheit und Gesundheit bei Friseuren? Oder eine Regelung zu Rückenkrankheiten, an der sich die Kommission seit 2004 vergeblich an den Sozialpartnern abarbeitete? Schon 2009 sollte das ursprünglich beendet werden, nun, im Oktober 2013, dürfen wir uns freuen: Die Kommission wird (zunächst) nichts vorlegen, während die Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz munter weiter an dem Thema bleibt. Auch der Bildschirmarbeitsplatz und die krebserregenden und erbgutverändernden Arbeitsplatzfaktoren sind gute alte Bekannte aus 2009 – diese Kommission will nun tatsächlich die Finger davon lassen. Aber keine Kommission ist an den Willen ihrer Vorgängerin gebunden – und 2014 ist es nicht mehr weit.

Mitteilung als Offenbarungseid

Die Mitteilung ist ein Offenbarungseid. Das beginnt gleich auf Seite 1. Dort erklärt die Kommission unumwunden ihren Regulierungsansatz – Harmonisierung als ultimatives Ziel europäischen Rechts: "EU legislation creates a common framework by replacing or aligning twenty eight different national laws." Gab es da nicht noch das Cassis de Dijon Urteil – die gegenseitige Anerkennung bestehenden mitgliedsstaatlichen Rechts? Dieser Regelungsansatz fehlt in der Kommissionsbetrachtung völlig.

So ergeht es auch dem Demokratieprinzip, das der Kommission ebenfalls vollständig fremd scheint, obwohl sie damit rechnen muss, dass der EuGH – aufgrund einer britischen Klage – demnächst die Verordnung über Leerverkäufe für nichtig erklären dürfte, mangels korrekter Rechtsgrundlage, und dabei auch ausdrücklicht den demokratischen Mehrwert einer anderen Rechtsgrundlage hervorheben wird. 

Nicht dass  der Kommission gute Juristen fehlten, nur hätte die korrekte Rechtsgrundlage Einstimmigkeit im Rat zur Folge gehabt, was die Kommission aus guten Gründen (die Briten? Die nationalen Parlamente?) zu umgehen suchte. Pech gehabt.

Ganz anderes Verständnis des Subsidiaritäsprinzips

Erhellend ist auch das Verständnis der Kommission, was Subsidiarität angeht, zu der sie unvermeidlich etwa sagen muss (schon um der deutschen Seele entgegenzukommen, die sich ja festgebissen hat an der Frage, dass Recht möglichst von unten nach oben gebaut werden soll und nicht umgekehrt).

Deshalb ist dieses Prinzip im Vertrag wortwörtlich niedergelegt, auch die Prüfschritte sind fixiert. Aber das hat die Kommission noch niemals dazu bewegt, diese Prüfschritte in ihren Folgenabschätzungen auch wirklich zu gehen. Warum auch, denn ihr Verständnis des Subsidiaritäsprinzips ist das genaue Gegenteil dessen, was der Vertrag verlangt.

Auf der vorletzten Seite der Kommissionsmitteilung ist es dann soweit, auch Subsidiarität und Proportionalität als Prinzipien gesetzgeberischen Handelns kommen zu ihrem (scheinbaren) Recht, und ohne Umschweife wird bekannt: "The Commission and the Member States share the aim of EU legislation which is fit for purpose and proportionate, fully respecting the principle of subsidiarity." Deshalb versteht die Kommission auch partout nicht, warum sich das Europäische Parlament in Teilen so bockig anstellt, wenn es beispielsweise um die Bodenschutzrichtlinie geht, die doch so "fit for the purpose" wäre (Ich erinnere mich noch genau, wie mir in aller Ernsthaftigkeit erklärt wurde, dass Äpfel schließlich unionsweit gehandelt würden,  und da Apfel auf Bäumen wachsen, die auf Böden stehen usw.).

Was die Kommission unterschlägt

Sehr selbstbewusst dokumentiert die Kommission, wie viel sie schon getan habe, um der Bürokratie den Garaus zu machen: 33 Prozent weniger administrative Belastungen hat sie vorgeschlagen. Jawohl. Was sie dabei unterschlägt, ist, dass es sich erstens um Belastungen handelt, die sich auf das Gemeinschaftsrecht des Jahres 2004 beziehen, also vor neun Jahren. REACH ist also gar nicht davon erfasst, um ein Beispiel zu nennen.

Was sie ebenfalls unterschlägt, ist, dass diese Vorschläge allesamt von der Vorgängerkommission vorgelegt (31 Prozent) bzw. vorbereitet wurden (2 Prozent). Das kann man nachlesen in der Bilanz der Arbeiten der Barroso-1-Kommission auf diesem Gebiet (COM 544/2009 vom 22.10.2009) – aber nur, wenn man im Netz sucht. Denn diese Bilanz, einschließlich Anhänge, befindet sich bezeichnenderweise nicht unter den Schlüsseldokumenten der Kommission zu "smart regulation", die ansonsten komplett sind. Nur über dieses Dokument erfährt man, dass der Abfallbereich bereits seit 2009 auf der Liste der neu zu entbürokratisierenden Rechtsbereiche stand.  Getan wurde nichts.

Selbstverständlich hat die Kommission einige der Vorhaben, die 2009 noch nicht erledigt waren, später vorgelegt. Aber auch hier lohnt sich ein Blick auf die Details.

Man nehme die Tachographen, ein wichtiges Instrument für den Arbeitsschutz von Berufskraftfahrern. Unglücklicherweise gibt es aber weitere Berufsstände, die Auto fahren, um ihrem Geschäft nachzugehen, und für die diese Richtlinie an sich gar nicht gedacht war. Deshalb hatte der Gesetzgeber 1986 beschlossen, dass Handwerker mit ihrem Geschäftswagen bis zu einem Radius von 50 Kilometern ohne Tachographen fahren dürfen, während Bauern und Fischern 100 Kilometer zugestanden wurden.

Warum das so war, war schon 2009 nicht herauszufinden. Fest stand allerdings, dass die Handwerker sich bitter beklagten, denn solche Geräte sind teuer, und ihre Kunden hielten sich einfach nicht an den europäisch verordneten 50-Kilometer-Radius. 

2009, und schon das war nicht einfach, gelang dann ein Kompromiss in der Kommission – wenigstens 100 Kilometer sollten aus Gleichbehandlungsgründen bei nächster Gelegenheit vorgeschlagen werden. Die letzte Hoffnung (auch die der Handwerker, die einen Radius von 250 km anstrebten), blieb die Folgenabschätzung, aber mit der Kleinigkeit der Lebenswirklichkeit von Handwerkern, Bauern oder Fischern, die sich auf den Weg zu ihren Kunden machen, hat sich die Kommission nicht aufgehalten – die 2009 verhandelte Kompromisslösung steht in ihrem Vorschlag, und jetzt kann man nur noch auf das Europäische Parlament hoffen.

Bemerkenswert ist auch die 2012 verabschiedete Entlastung von Straßenverkehrsdokumentationspflichten zu Statistikzwecken. Ziel der 2009 angestrebten Entbürokratisierung war, alle kleinen Inseln in der EU von der Verpflichtung zu befreien, ausführlich den Gütertransport von A nach B auf der Insel protokollieren zu müssen. Solange man weiß, welche Waren wie ankommen auf einer Insel oder davon wegtransportiert werden, reicht das europäischer Sicht; so war damals die Denklogik.

Aber das hätte natürlich aus dem lückenlosen Datensammeln eine aufs Wesentliche konzentrierte Datensammlung gemacht – offenbar eine Horrorvorstellung (nachzulesen in VO 70 (2012). Erwägungsgrund 2, dass Statistiken, auch regional, vollständig sein müssen, weil sonst die Kommission ihre Aufgaben nicht erfüllen kann). Und so darf sich seit 2012 nur Malta freuen, dass es nicht der Datensammelwut unterfällt, solange es die Zahl seiner Lkws unter Kontrolle behält.

Wie hatte der Kommissionspräsident letztens so schön gesagt: Die Union muss groß im Großen und klein im Kleinen sein? Nichts ist so klein, als dass es nicht doch groß geredet werden könnte, wenn es in den Kram passt.

Volldampf an der falschen Stelle

Seit 2010 ist die Kommission auf dem Gebiet der besseren Rechtsetzung nicht mit Volldampf vorangegangen, sondern hat diesen Dampf fürs Tuten gebraucht, um einen alten Witz zu bemühen: Umbenennung, längere Konsultationsfristen, ein Abschlussbericht zur Bürokratieentlastung (der nicht vollständig ist und die Bereiche von 2009 ausspart, wo nichts getan wurde), das Projekt REFIT. Wirkliche Knackpunkte wurden nicht angegangen: die öffentliche Konsultation der Folgenabschätzung, ein seriöser KMU-Test (siehe zum Beispiel die Folgenabschätzung der Kommission zum Vorschlag zur Energiebesteuerung, wo der KMU-Test auf den Daten von Großunternehmen basiert), die großflächige regulatorische Entlastung von KMUs sowie die entschiedene Weiterführung der Entbürokratisierung. 

Auch jetzt nimmt  die Kommission nicht wieder Kurs auf eine großangelegte Rechtsvereinfachung und –entschlackung. Das müsste ihr politisch verordnet werden, aber selbst die eindringlichen Appelle des Europäischen Rates (seit 2010) – bisher sind sie prozedural aufs Schönste verpufft.

Denn die Kommission hat zwei Stärken: Wenn sie etwas will, dann arbeitet sie unverdrossen daran, nimmt immer wieder neue Anläufe, bis sie den Durchbruch schafft, gleichgültig, was etwa das Ergebnis von öffentliche Konsultationen sagt.

Wäre es danach gegangen, hätte sie beispielsweise die neue Konzessionsrichtlinie gar nicht vorlegen dürfen. Aber die Kommission ist ebenso gewitzt, wenn es ums Verhindern geht; und auch in der neusten Mitteilung hat sie sich jede Menge Krücken einfallen lassen, um am Gemeinschaftsrecht allenfalls Schönheitsreparaturen zuzulassen: intensive Stakeholder-Konsultationen zum Bereich Abfall etwa (die dauern, mindestens bis 2014); Hilfe für die Mitgliedsstaaten bei der Rechtsumsetzung, einschließlich eines neu einzuführenden Monitoring, wie man es richtig macht; ein KMU-Beauftragter bei REACH, damit die KMUs wenigstens einen Kummerkasten haben; oder eben das Europäische Parlament, das jetzt erst mal weiter beraten darf zum Bodenschutz und was dann kommt, wird gewiss die neue Kommission entscheiden (ganz sicher in der Hoffnung, das neue Parlament sei vielleicht nicht so stur).

Es spricht auch Bände, dass die Kommission am gleichen Tag öffentlich machte, langfristig ein gemeinschaftliches Finanzierungsinstrument zur Kofinanzierung der nationalen Arbeitslosenunterstützung in der EU, vergleichbar dem amerikanischen System, anzustreben. Dazu bedürfte es einer Änderung des EU-Vertrags, was auch die Kommission nicht verschweigt. Was sie aber nicht sagt ist: Subsidiarität oder Proportionalität oder gar Handhabbarkeit. Denn es geht um "fit for the purpose".