Digitaler Binnenmarkt: Sind die Erwartungen zu hoch?

EU-Kommissarin Neelie Kroes will einen europäischen digitalen Binnenmarkt aufbauen. Dies ist grundsätzlich zu begrüßen, meinen Experten vom Centrum für Europäische Politik (CEP). Jedoch sollten die Erwartungen nicht zu hoch sein: Offenbar wollen viele EU-Bürger nicht online einkaufen. „Leistungsziele“ für die Preise von Telefongesprächen seien überdies ordnungspolitisch verfehlt und würden der gesamtwirtschaftlichen Effizienz schaden.

Die Autoren:

Dr. Thiemo-Marcell Jeck und Benedikt Langner sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.

Die "Digitale Agenda" benennt "Schlüsselaktionen", die "intelligenteres" Arbeiten ermöglichen und einen Digitalen Binnenmarkt schaffen sollen. Ziel ist, einen nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Nutzen aus dem Digitalen Binnenmarkt zu ziehen, der auf schnellen Internetverbindungen für EU-weite Dienste beruht.

Die Kommission nennt als "wichtige Leistungsziele" für 2015 u.a., dass 50 Prozent der Bevölkerung online einkaufen, dass Preisdifferenzen zwischen Telefongesprächen im Heimatland und im EU-Ausland ("Roaming") beseitigt werden sowie dass ein durchschnittlicher Minutenpreis aller Gespräche (einschließlich Roaming) von 13 Cent verlangt wird.

Die Errichtung eines Digitalen Binnenmarkts ist – unter Wahrung des Grundsatzes der Vertragsfreiheit – grundsa?tzlich zu begru?ßen: Die EU sollte – wie von der Kommission vorgeschlagen – alle bestehenden Hindernisse abbauen, die einer O?ffnung der Ma?rkte auch fu?r digitale Dienstleistungen entgegenstehen.

Die Erwartungen an einen Digitalen Binnenmarkt sollten jedoch nicht zu hoch sein. Die Kommission selbst nennt – unter Bezugnahme auf eine Umfrage ihrer Statistikbeho?rde  – als Hauptgru?nde fu?r einen Verzicht auf Online-Einka?ufe Bedenken bei der Zahlungssicherheit und beim Datenschutz, die sie etwa u?ber die Entwicklung eines "EU-Vertrauenssiegels" auszura?umen versucht.

Die Kommission u?bergeht dabei, dass die Statistikbeho?rde mittels derselben Umfrage als eigentliche Hauptgru?nde fu?r einen Verzicht auf Online-Einka?ufe vielmehr eine fehlende Notwendigkeit und eine bewusste Bevorzugung von Einka?ufen in Ladenlokalen ausgemacht hat: Offenbar wollen viele EU-Bu?rger nicht online einkaufen. Die geforderten "wichtigen Leistungsziele" fu?r den (grenzu?berschreitenden) Online-Handel sind bereits deshalb abzulehnen. Die EU kann lediglich geeignete Rahmenbedingungen fu?r dessen Entwicklung setzen.

Vollharmonisierung politisch nicht durchsetzbar

Eine Vereinheitlichung, d. h. eine Vollharmonisierung, des fragmentierten Vertragsrechts etwa wu?rde in der Tat den grenzu?berschreitenden (Online-)Handel vereinfachen. Da eine Vollharmonisierung derzeit jedoch politisch nicht durchsetzbar ist, ist die von der Kommission angeku?ndigte Entwicklung eines optionalen einheitlichen "Vertragsrechtsinstruments" sachgerecht.

Entgegen der Meinung der Kommission ist es keinesfalls selbstversta?ndlich, dass die Versorgung mit Breitbandnetzen in du?nn besiedelten Gebieten mit o?ffentlichen Mitteln sichergestellt werden sollte. Denn die Wahl des Wohnorts ist eine individuelle Entscheidung. Außerdem ist die Allgemeinheit auch nicht an den finanziellen Vorteilen entlegener Wohnorte, z.B. durch ein geringeres Mietniveau, beteiligt. Zudem betont die Kommission selbst, dass auch drahtlose und somit deutlich kostengu?nstigere Netze einen wichtigen Beitrag zur Breitbandversorgung leisten ko?nnen. Wenn u?berhaupt, sollte u?ber die Subventionierung jeder Mitgliedsstaat, nicht jedoch die EU befinden.

"Ultraschnelle Netze" sind hohes Investitionsrisiko

Der Ausbau von NGA-Netzen ("Next Generation Access Networks") mit Geschwindigkeiten von über 100 Mbps stellt ein hohes Investitionsrisiko dar, weil die Zahlungsbereitschaft der Endkunden nicht sicher ist. Es ist daher positiv zu bewerten, dass die Kommission die Rahmenbedingungen fu?r den Ausbau der NGA-Netze verbessern und etwa die Risikoteilung ermo?glichen will.

Die große Herausforderung fu?r die Regulierung von NGA-Netzen besteht darin, ein Trittbrettfahrerproblem zu lo?sen: Alle potenziellen Investoren verzichten auf den eigenen Ausbau von neuen NGA-Netzen und warten darauf, dass ein Wettbewerber den Ausbau u?bernimmt und ihnen gegen ein Entgelt Zugang zum Netz gewa?hren muss. Da alle Investoren so denken, verzo?gert sich der Ausbau von NGA-Netzen. Das Problem ist umso gro?ßer, je niedriger die zula?ssigen Zugangsentgelte sind.

Die Kommission pla?diert hierbei zwar fu?r eine "angemessene" Beru?cksichtigung des Investitionsrisikos. Doch mit den gleichzeitig propagierten "kostenorientierten" Zugangsentgelten, wie sie die strenge Regulierungspraxis auch fu?r bereits bestehende Netze vorsieht, wird dem Investor a priori einseitig der Großteil des Investitionsrisikos auferlegt. Dies lo?st das Trittbrettfahrerproblem nicht. Hier ist eine Klarstellung no?tig.

Die geforderte Beru?cksichtigung der Wettbewerbssituation "im jeweiligen Gebiet" ermo?glicht hingegen eine angemessenere Regulierung von NGA-Netzen. Denn die nationalen Regulierungsbeho?rden orientieren sich derzeit in der Regel an den nationalen Gesamtma?rkten und nicht an konkreten Wettbewerbssituationen vor Ort, obwohl diese sich etwa zwischen dicht und du?nn besiedelten Regionen stark unterscheiden ko?nnen.

Folgen fu?r Effizienz und individuelle Wahlmo?glichkeiten

"Leistungsziele" fu?r die Preise fu?r Telefongespra?che sind nicht nur ordnungspolitisch verfehlt. Zwar bleibt unklar, welche Konsequenzen aus einer Nicht-Erfu?llung folgen. Die Kommission hat aber mit ihrem Vorschlag zur "Roaming-Verordnung" in der Vergangenheit bewiesen, dass sie fu?r diesen Fall auch vor massiven Eingriffen in die Preisbildung nicht zuru?ckschreckt. Diese schaden u?berdies der gesamtwirtschaftlichen Effizienz, da Preise ihre Lenkungsfunktion verlieren.

Wenn durch den Preiseingriff ein nachhaltiges Wirtschaften nicht (mehr) mo?glich ist, unterbleiben mittel- bis langfristig sonst mo?gliche Markteintritte und steigt die Gefahr von Marktaustritten von Unternehmen. Dies schadet dem Wettbewerb und somit dem Verbraucher. Die von der Kommission erwarteten "Spill-Over Effects" fu?r Wachstum und Bescha?ftigung sind ungewiss.

Juristische Bewertung

Die EU darf keine Maßnahmen zur Festlegung der Roaming-Gebu?hren oder eines maximalen Minutenpreises erlassen. Art. 114 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der EU) erma?chtigt nur "zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten" und ist deshalb nicht auf das Handeln der privaten Telekommunikationsanbieter anwendbar. Im U?brigen drohen derzeit keine national unterschiedlichen Preisregulierungen.

In vielen Mitgliedsstaaten herrscht die Ansicht vor, dass das Zivilprozessrecht der individuellen Durchsetzung subjektiver Rechte dient. Kollektive Rechtsbehelfe, die die Kommission einzufu?hren erwa?gt, sind daher mit den Rechtssystemen vieler Mitgliedsstaaten nicht kompatibel. Sie sind deshalb unverha?ltnisma?ßig.

Im Aktionsplan zur Umsetzung des Stockholmer Programms strebt die Kommission ein europa?isches Vertragsrecht an, das optional als "28. Recht" anstelle der 27 nationalen Kodifikationen bei grenzu?berschreitenden Gescha?ften angewendet werden kann. Um Systemwiderspru?che zu vermeiden, sollte das hier angedachte "fakultative Vertragsrechtsinstrument" zur Erga?nzung der Verbraucherrechte unbedingt ein Teil dieses "28. Rechts" sein und nicht gesondert geregelt werden.

Zusammenfassung der Bewertung

Die Erwartungen an einen Digitalen Binnenmarkt sollten nicht zu hoch sein. Offenbar wollen viele EU-Bu?rger nicht online einkaufen. "Wichtige Leistungsziele" fu?r den Online-Handel sind deshalb abzulehnen.

Zwar will die Kommission die Rahmenbedingungen fu?r den Ausbau von Hochgeschwindigkeitsnetzen verbessern. Doch mit "kostenorientierten" Zugangsentgelten wird deren Ausbau verzo?gert. Die Beru?cksichtigung der Wettbewerbssituation "im jeweiligen Gebiet" ermo?glicht eine angemessenere Regulierung.

"Wichtige Leistungsziele" fu?r die Preise fu?r Telefongespra?che sind ordnungspolitisch verfehlt, schaden der gesamtwirtschaftlichen Effizienz und drohen zu einer – EU-rechtswidrigen – Preisregulierung zu fu?hren. Kollektive Rechtsbehelfe sind mit den Rechtssystemen vieler Mitgliedsstaaten nicht kompatibel.

Links / Dokumente

CEP: Website

CEP: Kurzanalyse Digitale Agenda (16. August 2010)

EU-Kommission: Eine Digitale Agenda für Europa (19. Mai 2010)