Schuldenbremsen für Euroland

Für EU-Kommissar Olli Rehn und Finanzminister Wolfgang Schäuble ist die deutsche Schuldenbremse Vorbild für die Eurozone. Sie gilt als intelligentes Konzept zur langfristigen Senkung der Staatsverschuldung, das an die Bedingungen anderer Staaten angepasst werden kann. Analyse von Nicolaus Heinen (Deutsche Bank Research) über ein Thema, das Europa noch lang beschäftigt.

Die Wirtschaftskrise hat ihre Spuren in den Haushalten der Euroländer hinterlassen. In den kommenden Jahren müssen neue Wege beschritten werden, um Defizite zurückzuführen und Wachstum zu stärken, um damit die Staatsschuld langfristig zu senken.

Gute Haushaltsregeln steuern Erwartungen von Akteuren, sorgen für langfristig nachhaltige Ergebnisse der Haushaltspolitik und überzeugen dadurch die Investoren auf den Kapitalmärkten. Insbesondere bei den Ergebnissen der Haushaltspolitik und ihrer Wahrnehmung auf den Kapitalmärkten hat der Stabilitäts- und Wachstumspakt großes Aufholpotenzial.

Bandbreite an nationalen Regeln

Euroländer verfügen über eine große Bandbreite an nationalen Haushaltsregeln. Konsolidierungserfolge traten in Ländern auf, die hohe Wachstumsraten verzeichneten und in denen Defizite durch Ausgabenregeln zurückgeführt wurden.

Die deutsche Schuldenbremse ist ein intelligentes und Erfolg versprechendes Konzept zur langfristigen Senkung der Staatsverschuldung. Ihr haushaltspolitischer Steuerungsmechanismus umfasst sowohl das konjunkturelle als auch das zyklische Defizit. Ihre fiskalischen Zielwerte sind dynamisch und ergeben sich aus den Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Die Schuldenbremse könnte daher auch auf andere Länder übertragen werden.

Erster Schritt zur Konsolidierung

Deutschland hat mit seiner Schuldenbremse einen ersten Schritt in Richtung wachstumsorientierte Konsolidierung getan. Da Deutschland auf den Kapitalmärkten als Referenzland gilt, könnten andere Euroländer bald ähnliche Schritte beschließen.

Die Einführung nationaler Schuldenbremsen in der Eurozone ist technisch zwar einfach, politisch jedoch kompliziert. Rechtlich möglich, politisch jedoch unrealistisch wäre eine verpflichtende Umsetzung in allen Euroländern oder Staaten, deren Schuldenquote über sechzig Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) liegt.

Schuldenbremsen: Sechsmal Pro und Kontra

Das Konzept der Schuldenbremse hat Anlass zu Diskussion in Wissenschaft und Politik gegeben. Dabei haben sich Kritikpunkte herauskristallisiert, die auch in anderen Ländern zum Thema werden könnten, sofern diese ähnliche Regeln in Erwägung ziehen.

Ein erstes, oft vorgebrachtes Argument ist, dass Schuldenbremsen Wachstumshemmer seien, da diese nicht explizit zwischen konsumtiven und investiven Ausgaben unterscheiden. Das könne dazu führen, dass die Investitionsausgaben den Konsumausgaben zum Opfer fallen, da letztere kurzfristig populärer sind. Dies müsste zwangsläufig so kommen, weil die angestrebte Absenkung des Schuldenstandniveaus einen zu hohen Konsolidierungsbedarf erfordern würde und damit langfristig das Wachstumspotenzial aushöhlen.

So nachvollziehbar dieser Gedankengang ist, so wenig stichhaltig sind seine Argumente. Denn der Hang der Politik zu erhöhten Konsumausgaben in der Gegenwart ist ein Problem, das durch korrekte Definitionen auf dem Papier nicht zu lösen ist. Eine erneute künstliche Trennung zwischen konsumtiven Ausgaben und Investitionsausgaben würde durch Umwidmungen einzelner Haushaltsposten umgangen werden.

Während sich der oben genannte Kritikpunkt auf langfristige Auswirkungen durch den Rückgang von Investitionen bezieht, geht ein zweites, inhaltlich ähnlich gelagertes Argument auf den mangelnden Freiraum für automatische Stabilisatoren ein – die vorgesehenen Schwankungsbreiten für die konjunkturelle Komponente seien zu eng.

Dem ist zu entgegnen, dass die Berechnungen der Produktionslücke und Budgetsensitivität einer ständigen Überprüfung durch die Kommission unterliegen und angepasst werden. Weiterhin gilt, dass die Schuldenbremse nach deutschem Muster in konjunkturellen Sonderlagen vorübergehend außer Kraft gesetzt werden kann.

Beiden vorherigen Kritikpunkten kann zudem entgegnet werden, dass Konsolidierungsbemühungen und ein dadurch niedrigerer Schuldenstand in der Zukunft zu mehr Investitionen und damit zu mehr Wachstum führen. Denn ein niedriger Schuldenstand fördert bei Bürgern und Investoren die Gewissheit einer geringeren Steuer- und Abgabenlast in der Zukunft und motiviert sie, ihre Mittel in der Gegenwart zu investieren.

Ein weiterer Kritikpunkt speziell am Konzept der deutschen Schuldenbremse ist, dass sie symmetrische Konjunkturzyklen annimmt und dass sich – im Falle asymmetrischer Konjunkturzyklen – die Problematik einer prozyklischen Haushaltspolitik ergebe.

Angesichts des Kontrollkontos und der Vorgabe, dass das Konto nur bei einer Verkleinerung der Produktionslücke ausgeglichen werden muss, erscheint diese Kritik überzogen.

Ein weiterer Einwand speziell gegen die deutsche Schuldenbremse ist, dass diese nur gegenwärtige Defizite adressiere, der impliziten Staatsverschuldung in Form von Verpflichtungen der umlagebasierten Sozialsysteme jedoch nicht ausreichend Rechnung trage.

Diese Kritik trifft durchaus zu, denn die deutsche Schuldenbremse sieht derartige Anreize nicht vor. Diese deutsche Besonderheit sollte jedoch nicht als Gegenargument für ähnliche Regelungen in anderen Euroländern genommen werden. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass die indirekte Ausgabenbeschränkung der Schuldenbremse früher oder später zu einer Diskussion über die Priorisierung von Ausgaben führen – und umfangreiche Strukturreformen unumgänglich machen dürfte.

Ein fünfter Kritikpunkt kritisiert, dass das EU-Konjunkturbereinigungsverfahren sich nur auf vergangene Entwicklungen beziehen würde und die tatsächliche Reaktion der öffentlichen Haushalte (Einnahmen/Ausgaben) durchaus von den Projektionen des Verfahrens und den angenommenen Budgetsensitivitäten abweichen kann.

Dies ist durchaus ein Aspekt, den das Kontrollkonto nicht in allen denkbaren Konjunkturlagen abfangen kann. Allerdings werden Budgetelastizitäten durch die Kommission ständig überprüft und gegebenenfalls angeglichen.

Ein letzter Einwand gegen die Schuldenbremse ist, dass eine geringere Neuverschuldung des Staates den Teilnehmern am Kapitalmarkt nicht ermögliche, in die sichere Risikoklasse von Staatspapieren zu investieren.

Dieses Argument ist aus mehreren Gründen nicht zutreffend. Zunächst gilt, dass Investoren auch die Möglichkeit haben, Staatspapiere anderer Länder zu erwerben.

Weiterhin würden Staatspapiere von Staaten, die derzeit unter hohen Defiziten leiden, von einer verfassungsverankerten Haushaltsregel profitieren: Ihre Risiken würden besser bewertet.

Nicht zuletzt würde eine Schuldenbremse nach deutschem Muster allenfalls eine graduelle Rückführung der Staatsverschuldung über mehrere Jahrzehnte verfolgen. Ein zeitlicher Spielraum zur Anpassung von Marktstrukturen und Anlegerpräferenzen wäre daher gegeben.

Auszug aus der jüngsten Studie von Nicolaus Heinen, Analyst bei Deutsche Bank Research in Frankfurt am Main.