Visaliberalisierung im Kosovo "ein drängendes Problem"
In der Frage um die Visaliberalisierung im Kosovo mangelt es noch immer an konkreten Schritten seitens der EU, kritisiert Gunda Schumann, ehemalige Mitarbeiterin der EU-Mission im Kosovo (EULEX). Im Interview mit EURACTIV.de erklärt Schumann, dass den Kosovaren demnächst die Erkenntnis bevorsteht, als Einzige im Westbalkan vom visafreien Reisen in den Schengen-Raum ausgeschlossen zu sein. Um die dringend benötigte Aufbauarbeit im Kosovo effektiver zu gestalten, sollte die zivile Komponente von EULEX aufgestockt und um das "capacity building" erweitert werden.
In der Frage um die Visaliberalisierung im Kosovo mangelt es noch immer an konkreten Schritten seitens der EU, kritisiert Gunda Schumann, ehemalige Mitarbeiterin der EU-Mission im Kosovo (EULEX). Im Interview mit EURACTIV.de erklärt Schumann, dass den Kosovaren demnächst die Erkenntnis bevorsteht, als Einzige im Westbalkan vom visafreien Reisen in den Schengen-Raum ausgeschlossen zu sein. Um die dringend benötigte Aufbauarbeit im Kosovo effektiver zu gestalten, sollte die zivile Komponente von EULEX aufgestockt und um das „capacity building“ erweitert werden.
Zur Person
Gunda Schumann ist Juristin und Soziologin. Von Oktober 2009 bis zum September 2010 war sie EULEX-Rechtsberaterin im Innenministerium des Kosovo in Priština. Sie berät u.a. osteuropäische Staaten mit EU-Orientierung bei der Entwicklung rechtsstaatlicher und marktwirtschaftlicher Strukturen.
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EURACTIV.de: Das Kosovo ist das einzige Balkanland, dessen Einwohner sich im Schengenraum nicht frei bewegen dürfen. Es wird befürchtet, dass die öffentliche Meinung dort umschlägt und die Bewohner gegenüber der EU skeptischer werden. Wie ist Ihre Einschätzung?
SCHUMANN: Nach meinem Eindruck aus Gesprächen mit einer Reihe von Kosovo-Albanern während meiner Tätigkeit in Priština besteht schon eine verhaltene EU-Skepsis in Bezug auf die Perspektive für ihr Land. Kosovo ist explizit eingebunden in die europäische Integrationspolitik im Westbalkan, allerdings mangelt es sehr an konkreten Schritten seitens der EU, soweit es um die Frage der Visaliberalisierung geht. Bisher stehen Versprechungen im Vordergrund. Es werden natürlich die Fortschrittsberichte geschrieben, es werden viele Expertenmeinungen eingeholt, und es gibt die EULEX-Mission, die auch eine zivilrechtlichen Komponente zur Stärkung der staatlichen Institutionen hat.
Eine Road-Map oder einen Action Plan, der von der EU abgesegnet ist und nicht nur auf eigene Initiative des Kosovo zurückgeht, gibt es aber bisher nicht. Warum das bisher nicht geschehen ist, ist nicht nachvollziehbar – auch wegen entgegenstehender Versprechungen.
Hat die EU-Kommission andere Prioritäten?
EURACTIV.de: Woran liegt das?
SCHUMANN: Da kann ich nur mutmaßen. Ich nehme an, dass die Kommission andere Prioritäten hat. Zur Zeit gibt es sehr viele Probleme anderer Art: Denken wir an die Euro-Banken-Krise oder an die anderen Balkanländer, die demnächst auf die "weiße Liste" der Schengen-Staaten gesetzt werden: Bosnien Herzegowina und Albanien werden zum Ende des Jahres die Visaliberalisierung erhalten; offenbar ist seitens der EU "Abwarten" angesagt.
Die EU schwenkt im Übrigen gerade zur sogenannten Östlichen Partnerschaft um. Das wird ein großes Thema, bei dem die Visaliberalisierung im Mittelpunkt steht. Ich möchte hier Ralf Fücks, Vorstandsmitglied der Heinrich Böll Stiftung, aus seiner Einführungsrede zum Zivilgesellschaftsforum für die osteuropäischen- und zentralasiatischen Länder am 17. November 2010 zitieren: "Ähnlich wie für den Westbalkan sollte die EU auch für die osteuropäischen Länder einen Fahrplan für die Liberalisierung des Visaregimes erstellen." Hier wird unterstellt, dass der gesamte Westbalkan in die Visaliberalisierung einbezogen ist. Leider müssen wir feststellen, dass Kosovo schlicht "vergessen" worden ist.
Schließlich vermute ich, dass die Gründe weniger in harten Fakten zu suchen sind. Soviel ich weiß, müssen die EU-Kommissare ihre Empfehlungen, welche an das EU-Parlament und den EU-Rat weitergeleitet werden, einstimmig beschließen, zum Beispiel, ob Kosovo eine Road-Map oder eine Strategie bekommen soll – wie man das "Kind" auch immer nennen mag. Vielleicht hat da der eine oder andere Kommissar nicht zugestimmt. Das wäre eine ganz simple Erklärung für das Problem. Da das alles aber hinter verschlossenen Türen stattfindet, wird die Öffentlichkeit über etwaige Unstimmigkeiten innerhalb der Kommission nichts erfahren.
"Soft messages" und "hard measures"
EURACTIV.de: Sie sprachen jüngst auf einer Veranstaltung der European Stability Initiative in Berlin zum "Policy Briefing" von "soft messages" und "hard measures" seitens der EU. Können Sie erläutern, was Sie damit meinen?
SCHUMANN: "Soft messages" sind alle Maßnahmen, die die EU-Kommission ergreift, um das Land zu fördern und weiterzuentwickeln. Einmal ist das der institutionalisierte Dialog über den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess und die In-Aussicht-Stellung einer Unterstützung des zukünftigen Serbien-Kosovo-Dialogs über praktische Probleme. Dann gibt es die EULEX-Mission, die Twinning-Projekte zur Stärkung der Verwaltung und das International Civilian Office.
Außerdem sind noch die Maßnahmen im Zusammenhang mit dem jährlichen Fortschrittsbericht zu nennen, für dessen Erstellung viele Experten zuvor in das Land reisen, um die notwendigen Informationen zu beschaffen. Auch dürfen die mehrmaligen Äußerungen der EU-Kommission nicht unerwähnt bleiben, wonach es sehr begrüßt wird, dass Kosovo eine eigene Road-Map und einen eigenen Action Plan zur Visaliberalisierung aufgestellt hat. Schließlich gehören dazu auch die Versprechungen der EU-Kommission, dem Kosovo eine "Strategie" für die Visaliberalisierung anzubieten.
"Hard measures" sind schlicht und ergreifend diejenigen, die schwarz auf weiß im Official Journal der EU nachzulesen sind: Danach steht Kosovo auf der "Schwarzen Liste", d.h. es gilt als Drittstaat/Territorium, dessen Einwohner zur Einreise in den Schengen-Raum ein Visum benötigen. Hintergrund: Bedingung für die Aufnahme Serbiens in die "Weiße Liste" war, dass es den Kosovo-Albanern keine Pässe mehr ausstellt, die für ein visa-freies Reisen in den Schengen-Raum qualifizieren. Die Vorenthaltung der "Strategie" für eine Visaliberalisierung gehört ebenfalls zu den "hard measures".
"Zur Zeit haben die Kosovaren ganz andere Probleme"
EURACTIV.de: Sie schreiben, dass das Kosovo sich im Grunde auf das eigene "Momentum" verlassen muss. Wie bewerten Sie das derzeit angesichts der politischen Entwicklungen?
SCHUMANN: Zur Zeit haben die Kosovaren ganz andere Probleme, weil sie keine funktionsfähige Regierung haben. Der Präsident ist zurückgetreten, weil das Verfassungsgericht entschieden hat, dass er gegen die Verfassung verstoßen hat. Daraufhin haben sich diejenigen Mitglieder der Regierung, die seiner Partei angehören, auch bemüßigt gefühlt, zurückzutreten. Das Land hat nun für den 12. Dezember Neuwahlen anberaumt.
EURACTIV.de: Welche Auswirkungen sind für die Frage der Visaliberalisierung zu erwarten?
SCHUMANN: Die Visaliberalisierung ist ein drängendes Problem, aber das Erfordernis einer funktionsfähigen Regierung ist noch drängender. Bis zum 12. Dezember ist das Thema wahrscheinlich nicht virulent. Mittelfristig wird es aber sicherlich wieder aktuell werden. Besonders dann, wenn die Bürger der Nachbarländer Albanien und Bosnien & Herzegowina biometrische Pässe erhalten, die ihnen visafreies Reisen ermöglichen. Dann wissen die Kosovo-Albaner nicht nur, dass sie die Einzigen sind, die hiervon ausgeschlossen sind, sondern sie werden es auch direkt spüren.
Starke Worte, um Probleme hörbar zu machen
EURACTIV.de: Sie sprechen in diesem Zusammenhang von einer "Visa Ghetto-Falle"…
SCHUMANN: Das ist ein sehr starkes Wort. Ich finde allerdings, dass es manchmal starker Worte bedarf, um die Probleme solch einen kleinen Landes im Euro-Raum hörbar zu machen. In meinem Aufsatz spreche ich auch vom "hässlichen Entlein". Das ist eine Metapher, die deutlich machen soll, dass dieses Land eine Sonderbehandlung erfährt, die sehr negativ ist.
EURACTIV.de: Dennoch hat der Gallup-Balkan-Monitor kürzlich gezeigt, dass das Image der EU im Kosovo sehr gut ist. Knapp 90 Prozent der Kosovaren halten demnach eine EU-Mitgliedschaft für eine gute Sache. Wie erklärt sich das?
SCHUMANN: Das erscheint mir eine sehr allgemeine Aussage zu sein. Bezieht man dieses Statement auf die EULEX-Mission, die die Aufgabe hat, das Land zu stabilisieren, die Grenzen zu sichern und Unruhen zu verhindern, hat die EU sicherlich einen hohen Kredit. Wenn sich aber in dem Bewusstsein der Leute festsetzt, dass sie im ganzen Westbalkan das einzige Territorium sind, das nicht einmal eine Perspektive auf Visafreiheit hat, dann wird das mit Sicherheit die Teile der Bevölkerung tangieren, die sich noch in der Ausbildung befinden oder die im erwerbsfähigen Alter sind. Und ebenso diejenigen, die geschäftliche Interessen haben, sich entwickeln wollen, und realisieren, dass sie erhebliche Schwierigkeiten haben, in den Schengen-Raum zu reisen.
Verstärkung des "capacity building" essenziell
EURACTIV.de: Sie waren ein Jahr im Kosovo für EULEX tätig. Wie bewerten Sie die Arbeit der EU-Mission?
SCHUMANN: EULEX hat mehrere Komponenten: Es gibt einen großen Polizeianteil, einen kleineren Zivilanteil und daneben gibt es die KFOR, also das Militär. Ich war Mitarbeiterin des zivilen Aufbauteams. Wenn ich mir die zivile Komponente anschaue, würde ich es begrüßen, wenn dieser aufgestockt werden würde, um wirklich nachhaltig effektiv die Aufbauarbeit zu leisten, die das Land nach wie vor dringend benötigt. Neben "monitoring, mentoring and advising" ist gerade auch die Verstärkung des "capacity building" essenziell. Mir ist jedoch bewusst, dass es da rechtliche Probleme auf UN-Ebene – insbesondere wegen Serbien – gibt, EU-seitig das capacity building durch die EULEX-Mission auch durchzusetzen.
Ich habe im Innenministerium die Kosovaren darin unterstützt, brauchbare Gesetzes- und Verordnungsentwürfe zu erstellen. Das ist echte "Knochenarbeit". Wenn man das ernst nimmt, ist das harte Arbeit. Zwischen den Traditionen des Landes und einer Rechtsstaatsorientiertheit bestehen Welten. Um wirksam zu vermitteln was "rule of law" wirklich bedeutet, braucht man sehr viel Geduld.
Ein mühsames Rekrutierungsproblem
EURACTIV.de: Die grüne EU-Abgeordnete Ulrike Lunacek spricht davon, dass EULEX einen "ganzen Rucksack voll" an ungelösten Fällen von UNMIK übernommen hat (EURACTIV.de vom 11. Juni 2010). Steht EULEX vor einer unlösbaren Aufgabe?
SCHUMANN: Unlösbar würde ich nicht sagen. Es kommt sehr auf die Schwerpunktsetzung an. Sie sprechen vom justiziellen Bereich. Da bestand ein Back Log von 2.000 Fällen, bevor EULEX überhaupt angefangen hat zu arbeiten. Diese Fälle werden jeden Tag mehr. Soweit ich weiß, bestehen Bestrebungen in den EU-Mitgliedsstaaten, diesen Bereich weiter aufzustocken. Das heißt, mehr Richter und Staatsanwält dort hin zu entsenden. Nur ist das ein mühsames Rekrutierungsproblem. Knochenarbeit muss gut bezahlt werden, sonst gehen die Experten da nicht freiwillig hin.
Genauso wichtig ist aber die Aufbauarbeit im Verwaltungsbereich. Was nützt die beste Justiz, wenn man Gesetze und Verordnungen hat, die nicht anwendbar sind? Die Arbeit für das sogenannte "capacity building" der Administration ist daher mindestens genauso wichtig wie die Arbeit im Gerichtsbereich.
Links
Dokumente
European Stability Initiative: Isolation Confirmed. How the EU is undermining its interests in Kosovo (22. November 2010)
Presse
Deutsche Welle: Experten fordern Visa-Roadmap für das Kosovo (11. November 2010)
Mehr zum Thema auf EURACTIV.de
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