Wie die Richter den Europäern das Leben schwermachen

Als „Motor der Integration“ maßt sich der Europäische Gerichtshof eine politische Rolle an. Nicht nur viele Briten finden, dass die Luxemburger Richter den Bogen überspannt haben.

Die Fische in der Elbe haben gegen die Bundesrepublik Deutschland gewonnen. Der deutsche Staat hätte nämlich das Kraftwerk Hamburg-Moorburg der Firma Vattenfall 2008 nicht genehmigen dürfen, weil es mit dem Kühlwasser möglicherweise auch Fische ansauge, wie der Europäische Gerichtshof geurteilt hat (Urteil vom 26.04.2017, Az. C-142/16). Die Bundesrepublik hat demnach das europäische Vertragswerk verletzt, zu dem auch die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie von 1992 gehört. Geklagt gegen die Bundesrepublik Deutschland hatte kein Hamburger Umweltschutzverein, sondern die EU-Kommission in Brüssel.

Der europarechtliche Laie stellt sich, auch wenn er den Schutz von Fischen durchaus für ein legitimes Anliegen hält, eine grundsätzliche Frage: Warum kann oder muss die oberste gerichtliche Instanz der Europäischen Union, gegen die keine Revision möglich ist, über einen Fall entscheiden, der allein Deutschland, eigentlich sogar nur das Bundesland Hamburg betrifft? Werden EU-Richtlinien nicht ohnehin in nationales Recht überführt?

Auch für die EU gilt schließlich doch das Subsidiaritätsprinzip, das in Artikel 5 des Maastricht-Vertrages festgehalten ist. Demnach wird die EU „in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.“

Ist das hier tatsächlich der Fall? Oder kommen neben dem Wohl der Fische in der Elbe auch andere Interessen zum Tragen? Etwa das Interesse der Kommission und des EuGH selbst, seine Zuständigkeit und damit Macht gegenüber nationalen und regionalen Instanzen zu demonstrieren. Das kann man zumindest vermuten, wenn man davon ausgeht, dass auch Richter Menschen mit Überzeugungen und Interessen sind.

Man kann viele weitere Urteile und laufende Verfahren des EuGH anführen, die ähnlich grundlegende Fragen nach dessen politischer Rolle aufwerfen. Ist es zum Beispiel Sache der Luxemburger Richter zu entscheiden, wie Deutschland die Abschiebehaft abgelehnter Asylbewerber organisiert? Steht es den EuGH-Richtern zu, Deutschland zu verbieten, Sprachtests von aus dem Ausland nachziehenden Ehefrauen zu verlangen?

Demnächst steht in Luxemburg ein Urteil bevor, das möglicherweise die deutsche Mitbestimmung aushebeln könnte. Die Argumentation des klagenden TUI-Anteilseigners Konrad Erzberger erscheint abwegig: Weil Konzernmitarbeiter im europäischen Ausland nicht die Arbeitnehmervertretung im Aufsichtsrat mitwählen dürfen, würden diese diskriminiert und in ihrem Recht auf Freizügigkeit eingeschränkt. Erzberger will deswegen den Aufsichtsrat allein von den Anteilseignern bestimmen lassen. Der Generalanwalt des EUGH hat sich in seinem gestrigen Schlussantrag zwar im Gegensatz zur EU-Kommission nicht auf Erzbergers Seite geschlagen. Doch wenn die Richter anderer Ansicht sind, steht möglicherweise das deutsche Betriebsverfassungsrecht zur Disposition.

EuGH kann EU-Recht kaum korrigieren

Das Problem ist, auch abgesehen von dem Subsidiaritätsprinzip, ein grundsätzliches. Der ehemalige Verfassungsrichter Dieter Grimm legt es in seinem Buch „Europa ja – aber welches?“ (2016) dar: In einem Nationalstaat kann das Parlament, wenn es mit Gerichtsurteilen unzufrieden ist, die zugrundeliegenden Gesetze ändern. Nur bei Verfassungsrecht ist diese Möglichkeit eingeschränkt. Das europäische Recht und der EuGH als dessen Wächter sind aber im Gegensatz zu nationalem Recht und nationalen Gerichten so gut wie nicht politisch korrigierbar. Denn der gesamte, viele Tausend Seiten umfassende Rechtsbestand der Europäischen Union, inklusive aller Richtlinien, hat durch frühe Entscheidungen des EuGH de facto Verfassungsrang gewonnen – und ist damit dem Einfluss der Politik weitestgehend entzogen.

Formal könnte ein Urteil des EuGH unwirksam gemacht werden, wenn die europäischen Verträge entsprechend geändert werden. Aber das setzt bei Vertragsverletzungsverfahren Einstimmigkeit aller Mitgliedstaaten voraus. Da aber die Urteile auf unterschiedliche Verhältnisse und Interessen in den verschiedenen Mitgliedsstaaten treffen, ist diese notwendige Einigkeit höchst unwahrscheinlich. Dazu kommen noch die langwierigen Ratifizierungsprozeduren in den nationalen Parlamenten oder gar Volksabstimmungen. Die demokratisch nicht legitimierten EU-Organe Kommission und EuGH sind also bei der Anwendung und Auslegung des EU-Rechts kaum zu korrigieren.

Der EuGH hat im Gegensatz zum deutschen Bundesverfassungsgericht gar nicht den Anspruch, nur neutraler „Hüter der Verträge“ zu sein. Er wird in der juristischen Fachliteratur meist als „Motor der Integration“ angesehen – und dem widerspricht man in Luxemburg auch nicht. Es entspricht dem Selbstbild des Gerichts, das seit seiner Gründung 1952 viele Grundsätze des Gemeinschaftsrechts durch Urteile selbst geschaffen hat: zum Beispiel den Vorrang des EU-Rechts vor nationalem Recht, den Grundsatz der Haftung des Mitgliedsstaats bei Nichtumsetzung von EU-Richtlinien (wie im Falle des Hamburger Kraftwerks) und die Deutung der Grundfreiheiten.

„Mit seiner Rechtsprechung verändert der EuGH Richtung und Geschwindigkeit der europäischen Integration“, schreibt der Soziologe Martin Höpner. Die Richter in Luxemburg betrieben „faktisch Integrationspolitik“. Höpner sieht das sehr kritisch. Er sorgt sich vor allem um die Aushebelung sozialer Rechte in Deutschland und anderen Mitgliedstaaten, wie sie etwa im Falle der Mitbestimmung droht.

Wie ist das von dem politischen Ziel der europäischen Integration geprägte „aktivistische“ Selbstverständnis der Richter in Luxemburg zu erklären? Einerseits ist natürlich jeder, der in einer Organisation Karriere macht, daran interessiert deren Einfluss und damit auch den eigenen zu stärken. Höpner und andere Soziologen kommen allerdings zu dem Schluss, dass noch etwas Entscheidendes hinzukommt: nämlich, „dass dem europäischen Rechtsdiskurs ein normativer, visionärer Impetus innewohnt.“ Salopper könnte man sagen: Europarechtler – und aus denen rekrutieren sich nun einmal die von den Nationalstaaten bestellten Richter des EuGH – sind integrationsfreundliche Überzeugungstäter. Höppner fordert angesichts der Tendenz der EuGH-Richter zur „Usurpation von Zuständigkeiten“ und zur „Radikalisierung der Binnenmarktintegration“ die Einführung einer politischer Kontrolle des Luxemburger Gerichts. Doch der politische Wille dazu, der naturgemäß nur von einer starken Koalition von Mitgliedsstaaten kommen kann, fehlt bislang.

(Über)politische Instanz trifft nicht europaweit auf Gefallen

Die politisch motivierte Rechtsprechung des EuGH mag in Deutschland mit seinen notorisch EU-freundlichen Funktionseliten und seiner ebenso notorisch integrationsfreundlichen Öffentlichkeit widerspruchslos akzeptiert werden. Dazu kommt, dass in Deutschland die Vorstellung von Europa als Rechtsgemeinschaft stark verwurzelt ist. Auch aus der nationalen Politik kennen und schätzen die Deutschen die starke Stellung des Verfassungsgerichts als (über)politische Instanz.
In anderen Mitgliedstaaten ist das anders. Nicht zuletzt in Großbritannien. Dort wurden EuGH-Urteile oft als aggressiv und übergriffig empfunden.

Das liegt nicht nur an dem dort und in den jüngeren osteuropäischen Mitgliedsstaaten sehr viel stärker als in Deutschland ausgeprägten Bewusstsein für nationale Souveränitätsrechte. Der britische Widerwille gegen europäische Urteile mit politischer Wirkung beruht auch auf der Rechtstradition des „Common Law“. Dem sei nämlich, so schreibt der Freiburger Historiker Ronald G. Asch, war „die Idee einer gerichtlichen Überprüfung von Parlamentsgesetzen fremd, nicht zuletzt, weil das Parlament selbst als höchster Gerichtshof galt.“