Die G20 und das Dilemma asymmetrischer Souveränität
Analyse von Heribert Dieter (SWP)Die G20 kommt mit Reformen nicht voran, die nötig wären, um künftige Finanzkrisen zu vermeiden. Erfolge wie beim Krisenmanagement gelingen ihr bei der gemeinsamen Prävention von Krisen nicht. Auszüge der Analyse von Heribert Dieter (Stiftung Wissenschaft und Politik).
Analyse von Heribert Dieter (SWP)Die G20 kommt mit Reformen nicht voran, die nötig wären, um künftige Finanzkrisen zu vermeiden. Erfolge wie beim Krisenmanagement gelingen ihr bei der gemeinsamen Prävention von Krisen nicht. Auszüge der Analyse von Heribert Dieter (Stiftung Wissenschaft und Politik).
Der Autor
Heribert Dieter ist Wissenschaftler an der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) und forscht über internationale Wirtschaftsbeziehungen; Globalisierung und Regionalismus; Finanzkrisen; Neugestaltung des internationalen Finanzsystems. Er ist Privatdozent an der Freien Universität Berlin und Mitglied in den Beiräten der Zeitschriften Global Governance (USA), Pacific Review (Großbritannien) und Business and Politics (USA).
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Die auf früheren G20-Gipfeln beschlossene globale Regulierung der Finanzmärkte sollte das internationale Finanzsystem stabiler und krisenfester machen. Entsprechende Erwartungen wurden allerdings enttäuscht. Auch vom diesjährigen G20-Gipfel in Sankt Petersburg sind keine nennenswerten Maßnahmen zur Stärkung der globalen Finanzmarktregulierung zu erwarten.
Mindestens ebenso gravierend ist das Scheitern der Doha-Runde, das die G20 trotz vielfacher Bekenntnisse zur multilateralen Ordnung nicht verhindert hat.
Die heutige strukturelle Krise globaler Regulierungsansätze ist nicht zuletzt eine Folge asymmetrischer Souveränität in der Finanzpolitik: Staaten haben nur marginalen Einfluss auf die internationalen Finanzmärkte, haften aber in Krisen. Dies führt zu einer Re-Nationalisierung der Finanzpolitik.
Zugleich erschwert die zunehmend kritische Perzeption der Globalisierung vor allem in den OECD-Gesellschaften eine Weiterentwicklung der multilateralen Handelsordnung.
… aber im Krisenfall haften die Staaten
Ob in Irland oder in Spanien, in den USA oder in Belgien: Überall haben Regierungen große finanzielle Risiken auf sich genommen und ihre nationalen Finanzsysteme vor dem Zusammenbruch bewahrt. In einigen Fällen – etwa Irland und Spanien – haben die Rettungsaktionen die Staatshaushalte so stark belastet, dass ohne Hilfe aus dem Ausland nicht nur die Zahlungsunfähigkeit von Banken, sondern der Staatsbankrott gedroht hätte.
Für zahlreiche Regierungen hat die Internationalisierung der Finanzmärkte zu einer ebenso eigentümlichen wie prekären Situation geführt: Staaten können die auf internationaler Ebene beschlossenen Finanzmarktregulierungen nur mittelbar beeinflussen, aber im Krisenfall sind sie es, die haften. Ihre Souveränität ist insofern asymmetrisch: Bislang fehlten den Regierungen souveräner Staaten die Instrumente, um Risiken zu minimieren, die riskanten Geschäften der Banken innewohnen; gleichwohl mussten die Regierungen haften. Diese politisch unbefriedigende und kaum zu legitimierende Situation beseitigen die Staaten nun im Alleingang.
Natürlich hätten einzelne Staaten im Prinzip auch schon vor den letzten Krisen die Möglichkeit gehabt, die Regulierung der Finanzmärkte zu verschärfen und damit die Risiken für die eigenen Haushalte zu verringern. Allerdings war es bis zum Ausbruch der Krisen schwer, Unterstützung für eine vorsichtige Politik zu finden. Banken hatten mit Erfolg auf das Wettbewerbsumfeld und die großzügige Bankenaufsicht in anderen Ländern verwiesen. Vor den Krisen gab es also eine Nivellierung der Aufsicht auf dem niedrigsten gemeinsamen Niveau, das allerdings, wie wir heute wissen, höchst unzulänglich war.
Ein zweiter Faktor für das wachsende Interesse an renationalisierter Finanzpolitik sind die Erfahrungen mit der Pleite des isländischen Bankensystems. Die drei dortigen Großbanken waren mit waghalsigen Geschäftsmodellen zunächst im Ausland rasch gewachsen, bis sie ebenso rasch in den Bankrott rutschten. Die bis dahin geltende Annahme, ein Staat werde bei einer Zahlungsunfähigkeit seiner Banken für deren Verpflichtungen im Ausland haften, ist durch den Fall Island unterminiert worden.
Das Vertrauen in die staatlichen Garantien – zentrales Element des Heimatlandprinzips der Bankenaufsicht – ist erschüttert. Die Pleite der zypriotischen Banken, obwohl im Detail anders gelagert, hat zusätzliche Zweifel geweckt.
Warum missraten globale Ansätze?
Doch nicht nur bei der Schärfung der Regeln für die Finanzmärkte erleidet die G20 Schiffbruch. Trotz gebetsmühlenartig wiederholter Absichtserklärungen ist es den Handelsministern der Gruppe nicht gelungen, ihre Interessengegensätze zu überwinden und die Doha-Runde der Welt-handelsorganisation (WTO) abzuschließen.
Was sind die Ursachen für dieses Scheitern? Die G20 hat es inmitten der Krise zwar geschafft, ein Wiederaufleben des Protektionismus auf breiter Front zu verhindern. Dennoch klafft in der Handelspolitik eine große Lücke zwischen den Ankündigungen der G20 und messbaren Ergebnissen. In keinem Abschlusskommuniqué fehlte der prägnante Hinweis auf die Bedeutung der WTO und die Notwendigkeit, die Doha-Runde abzuschließen. Doch die handelspolitische Realität ist eine andere. Die Staaten, die den Abschluss der Doha-Runde mit ihrem Veto verhindern, sind allesamt Mitglieder der G20.
Obwohl die Informationen zu den Hintergründen und Ursachen der Blockade in der Doha-Runde nur spärlich fließen, ist bekannt, dass in erster Linie die USA, Brasilien und China den Abschluss der Runde vereiteln. Die beiden Schwellenländer Brasilien und China lehnen die Forderun-gen der USA ab, Zölle auf Industriegüter vollständig abzuschaffen. Umgekehrt weisen die USA das Ansinnen zurück, Subven-tionen für den Agrarsektor zu streichen.
Die Doha-Runde kommt also nicht zum Abschluss, weil drei wichtige Mitglieds-länder der G20 nicht mehr auf multilate-rale Lösungen, sondern auf Präferenz-abkommen setzen. Für Handelsökonomen ist dies ein Paradoxon. Denn an sich besteht Einigkeit darüber, dass eine einheitliche Handelsordnung den weltweiten Wohl-stand steigern würde, was bei den gegen-wärtig so populären Freihandelsabkommen nicht zwingend der Fall sein muss. Warum also schaffen es die G20-Länder nicht, die existierenden gemeinsamen Spielregeln für den Warenhandel weiterzuentwickeln?
Eine Erklärung ist das Fehlen einer hegemonialen Macht, die einerseits bereit ist, die Spielregeln durchzusetzen, andererseits aber ein System etabliert, das den teilnehmenden Gesellschaften hinreichenden ökonomischen Nutzen bringt.
2008 wurden hochfliegende Erwartungen geweckt, dass die G20 eine umfassende Neuordnung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen durchsetzen würde. Nun gilt es, sehr viel bescheidenere Ziele zu stecken. Soll der große Wurf mittelfristig gelingen, müssen zunächst in den OECD-Staaten um sich greifende Vorbehalte gegen die internationale Arbeitsteilung ausgeräumt werden.
Links
Die komplette Analyse "Die G20 und das Dilemma asymmetrischer Souveränität / Multilaterale Ansätze versagen bei der Krisenprävention" (SWP-Aktuell 2013/A 53, September 2013) im Wortlaut finden Sie hier.
