Ungarns Veto: Die EU muss bei Rechtsstaatlichkeit standhaft bleiben
Die EU-Kommission erwägt die Auszahlung eingefrorener Gelder an Ungarn, denn das Land droht mit einem Veto bei Ukraine-Hilfen. Doch es gibt vier wichtige Gründe, warum dies ein äußerst riskanter Handel für die EU wäre, schreiben David Nonhoff und York Albrecht.
Die EU-Kommission erwägt die Auszahlung eingefrorener Gelder an Ungarn, denn das Land droht mit einem Veto bei Ukraine-Hilfen. Doch es gibt vier wichtige Gründe, warum dies ein äußerst riskanter Handel für die EU wäre, schreiben David Nonhoff und York Albrecht.
David Nonhoff ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Europäische Politik und forscht zu den Themen Illiberalismus und Rechtsstaatlichkeit. Zudem lehrt er an der Humboldt-Universität zu Berlin.
York Albrecht, ist ebenfalls wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Europäische Politik. Er arbeitet an den Projekten Ungarn neu denken (rethink Hungary) und RESILIO (Resilience observatory on the rule of law in Europe). Er forscht zu den Themen Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Populismus und Illiberalismus.
Es ist mittlerweile ein altes Spiel: Der ungarische Ministerpräsident Viktor Orbán droht mit einem Veto in der EU-Außenpolitik, um sich innenpolitische Vorteile zu verschaffen. Aktuell knüpft er seine Zusage zu weiteren Ukraine-Hilfen an die Auszahlung von EU-Geldern, die wegen Rechtsstaatsverstößen in Ungarn eingefroren sind. Mit einem ähnlichen Vorgehen hatte Orbán bereits im Dezember 2022 Erfolge erzielt.
Seit Jahren streiten sich die EU-Kommission und Ungarn über den systematischen Abbau von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit während der Amtszeit von Viktor Orbán: Er hat die wichtigen Institutionen des Landes mit Gefolgsleuten besetzt, den öffentlichen Rundfunk unter seine Kontrolle gebracht und das Wahlsystem zu Gunsten seiner Fidesz-Partei verändert. Im neuen Rule of Law Index des World Justice Project steht Ungarn in puncto Gewaltenteilung auf Platz 123 – und damit einen Platz hinter Afghanistan.
Lange versuchte die Kommission mit dialogbasierten Instrumenten auf Ungarn zuzugehen. Diese zeigten jedoch keine Wirkung. Deshalb änderte die Kommission ihre Strategie und führte 2021 finanzielle Sanktionen ein: Mit der Konditionalitätsverordnung, der sogenannten Dachverordnung über regionale Finanzmittel und Bedingungen, die an die Aufbau- und Resilienzfazilität (ARF) geknüpft sind, sperrt sie mittlerweile die Auszahlung von knapp 28 Milliarden Euro an Ungarn.
Davon möchte Ungarn nun 13 Milliarden Euro ausgezahlt bekommen, die auf Basis der Dachverordnung zurückgehalten werden. Budapest argumentiert, dass es eine Reform verabschiedet habe, die die Unabhängigkeit der Justiz wie von der Kommission verlangt wiederherstelle. Sollte die Kommission das Geld nicht auszahlen, droht Orbán damit, die geplante Ukraine-Fazilität, die das Land ab 2024 mit 50 Milliarden Euro unterstützen soll, zu blockieren – auch wenn diese nichts mit der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn zu tun hat.
Die Kommission prüft nun, ob das Reformpaket ausreicht. Medienberichte deuten darauf hin, dass sie die Auszahlung der Gelder plant, um sich so Orbáns Zustimmung für die Ukraine-Hilfen zu erkaufen. Das wäre aus vier Gründen ein großer Fehler.
Erstens zeigen unabhängige Analysen, dass die Reform in Ungarn bei Weitem nicht ausreicht, um die richterliche Unabhängigkeit des Nationalen Justizrates und der Kúria als Höchstinstanz des Justizsystems wiederherzustellen. Darüber hinaus müssen die Reformen bereits angewendet werden, um die Freigabe von Geldern beantragen zu können. Die Umsetzung einiger Reformbestandteile steht jedoch noch aus, sodass auch ihre Wirkung noch nicht vollumfänglich eingeschätzt werden kann.
Zweitens wurde die Reform selbst auf fragwürdige Weise verabschiedet. Ein Gesetz, in dem es um Vermögensabgaben ging, wurde kurz vor der geplanten Abstimmung einfach umgeschrieben und zur Justizreform deklariert. Die neue Version des Gesetzes wurde dem Parlament nur einen Tag vor der Abstimmung vorgelegt – unter dem alten Titel. Eine öffentliche Beteiligung oder Kommentierung der Reform war somit unmöglich.
Dieses Vorgehen verstößt nicht nur gegen transparente rechtsstaatliche Praxis, sondern auch gegen die Geschäftsordnung des ungarischen Parlamentes.
Drittens wäre eine Freigabe der Gelder zum jetzigen Zeitpunkt auch aus Sicht der Kommission ein großer Fehler, denn sie würde sich ihres schärfsten Schwertes berauben. Bisher hat keins ihrer Rechtsstaats-Instrumente eine so große Wirkung entfaltet, wie der finanzielle Druck. Diverse Vertragsverletzungsverfahren waren zu kleinteilig, Dialogformate blieben folgenlos und das Artikel-7-Verfahren vom Einstimmigkeitsprinzip blockiert.
Zeigt die Kommission zu große Nachsicht gegenüber Ungarn, beschädigt sie nicht nur ihre Autorität als „Hüterin der Verträge“, sondern auch den Abschreckungseffekt der eigenen Sanktionsmechanismen. Weitere Mitgliedstaaten könnten dem ungarischen Beispiel folgen und ihr Veto im Konflikt um die EU-Grundwerte einsetzen.
Die außenpolitische Handlungsfähigkeit der EU in Krisen- und Kriegszeiten würde damit weiter leiden.
Viertens würde eine Auszahlung der Gelder den grundsätzlichen Konflikt mit Viktor Orbán nicht lösen, sondern nur aufschieben. Es ist nicht zu erwarten, dass Orbán von seiner Veto-Strategie abrücken wird. Künftige außenpolitische Entscheidungen müssten daher immer teurer erkauft werden. Es hätte außerdem schon eine gewisse Tragik, wenn sich die EU die Ukraine-Hilfen dadurch erkaufen würde, dass sie den Erpressungsversuchen von Putins engstem Vertrauten in der EU nachgibt.
Die Kommission steht vor der schwierigen Wahl, ob sie die Einhaltung ihrer Grundwerte geopolitischen Interessen opfern sollte. Ein möglicher Ausweg aus dieser Sackgasse wäre es, die Unterstützung der Ukraine außerhalb der gängigen Verfahren zu organisieren. Auch in vergangenen Streits mit Ungarn fand die Kommission politische Schlupflöcher, um die Kraft der Veto-Drohung zu mildern. Die Ankündigung Ende 2022, Ukraine-Hilfen notfalls im Rahmen der „Verstärkten Zusammenarbeit“ ohne Ungarn zu beschließen, brachte Orbán zurück an den Verhandlungstisch.
Ähnliche Kreativität ist auch heute gefragt.
Die EU ist nicht nur eine Wirtschaftsgemeinschaft, sondern vor allem eine Rechtsgemeinschaft. Ohne funktionierendes EU-Recht und rechtsstaatliche Praxis in den EU-Institutionen und Mitgliedstaaten gibt es keinen funktionierenden Binnenmarkt, keine gemeinsame Krisenbewältigung und keine einheitliche Außenpolitik.
Außenpolitische Handlungsfähigkeit zu Lasten der Rechtsstaatlichkeit herzustellen, würde die Union, ihre Mitgliedstaaten und Bürger:innen langfristig teuer zu stehen kommen.
